任晓兰：我国“预算年度”古今谈

发布时间：2013-10-12 作者：

    我国历史上第一次关于预算年度的准确规定，是在1914年，那时北洋政府颁布了我国历史上第一部《会计法》，规定：“从每年7 月1 日起，至次年6 月30 日止为一个会计年度”，以法律形式规定了预算年度。而事实上，我国近代意义上的预算制度形成于清末新政时期。



    预算年度，一般也被称为财政年度或者是会计年度，是预算起止时间之间的跨度，它是预算编制和执行所应依据的法定界限。

    按照日本学者美浓部达吉的说法，“从立法角度讲，政府收支的合法性需要有一个时间界限，并非在任何时间都有效。就大多数国家来看，规定议会每年开常会一次的，主要也是由于预算的一年制度的结果，因为预算是每年一定要编制的，为议会决定预算之故，便须每年开会。”也正是在这个意义上，世界上各主要国家立法机构召开会议时间的确定，往往与这个国家预算收入入库旺季有密切的关系。

    我国历史上第一次关于预算年度的准确规定，是在1914年，那时北洋政府颁布了我国历史上第一部《会计法》，规定：“从每年7 月1 日起，至次年6 月30 日止为一个会计年度”，以法律形式规定了预算年度。而事实上，我国近代意义上的预算制度形成于清末新政时期，资政院第一次常年会上对宣统三年的政府预算进行了审议，但当时的会计年度与国会会期并不符合，这也在客观上成为了这次预算案审议不了了之的原因之一。

清末资政院的预算审议

    1910年资政院第一次常年会议决的宣统三年预算案，是民意机关首次对朝廷收支进行监督和审核的历史事件。1910年10月3日，资政院第一次常年会举行正式开幕大典，上谕指出：“清理财政，为预备立宪第一要政，各省监理官又为清理财政第一关键。”在这个意义上，资政院第一次常年会上对于清廷政府预算的审议，是我国有史以来，国会与政府财政权力博弈的最初体验。在这次常年会上，经过资政院议员们的多次审核，成功地将国家原预算总额37635万两核减掉了7790万两，使岁入总额略有盈余。通过这次资政院对预算审议的宝贵历史实践，开创了通过议会对财政预算的控制来约束政府权力，以议会对预算的决定权来制约行政机关对预算的创制权的有益先例，可以看做是预算制度对中国近代民主进程所做出的重要贡献。“经过这次常年会的讨论，国会的预算审查权的确认得到了宪法意义上的表述，说明在中西议会的产生与发展史上，财政预算问题都发挥了举足轻重的作用。”

    在朝廷宣布预备立宪后，外国记者曾对中国财政问题进行观察，并得出结论：“事实证明，要完成这项工作（细致的财政调查）是十分困难的，因为所有的账目从未审核过，对每年征收到的财政数额，在北京的政府公报上仅仅有不完整的记载。皇家政府并不能直接征集国家每年的收入，哪怕只是其中一小部分。”确实，这次预算审议的尝试也暴露出晚清政坛自身无法克服的困境，如民国学者杨汝梅曾经这样感叹清末新政时期的预算尝试，所谓“自前清宣统初年，设清理财政局，清查各省外销内销款项，始有宣统三年之试办预算，共岁出经费资政院核减后，共计二亿九千八百四十四万八千两，与岁入三亿零一百九十一万两百两相抵，尚盈余三百四十六万二千二百两，旋以革命军起，未及实行，仅为吾国预算史上留一空名。”另一位民国学者董修甲也有类似看法，他认为我国“君主专制时代，予取予求，故无预算制度之可言，即自共和告成后，预算制度亦复破漏不完，元年规定之预算案，二年沿用之，三年仍沿用之，嗟，夫亦何贵乎有此有名无实之预算案也。”

    事实上，资政院在第一次常年会上对于宣统三年预算案的唇枪舌战，确实由于清末当时的政治环境等原因而不了了之，反思这段历史，留下的既有擦肩而过的预算民主希望，也有对于中国现代国家建构进程中原有体制内在掣肘的反省，而预算年度与国会会期不符的问题，就是其中的重要原因之一。

资政院开会会期与会计年度的矛盾

    清末的这次编制预算，在很大程度上条件尚未成熟，因为当时《会计法》尚未颁布，使得会计年度、会计科目、核算方法就无法确定。事实上，在清末资政院预算审查的当时，就已经有学者指出了国会开会期与会计年度开始期不符的问题。

    学者沧江在1910年的《国风报》上撰写《国会开会期与会计年度开始期》一文专门指出，“夫国会最重要之职权，非在其协赞预算耶。预算经国会协赞，即为成立，而有司可奉以为施政之鹄，固也。虽然，预算之成，非独成于协赞时也。前乎协赞者，有提出焉；前乎提出者，有编制焉；前乎编制者，有编制之准备焉。考各国编制预算之次第，大率在国会开会前六七个月。”而且，“今资政院以每年九月初一日开会，十二月初一日闭会。其所以必采用此期限之故，立法者未当明言。就鄙见臆度之，大抵以正月初一日为一年施政之始。资政院先期三月，将各事议定，一交新年，即使施行也。此制度骤视若甚适当，然按诸实际，则将来国会开会期，应否沿用之，是不能无疑。”这是因为，对于议员而言，“为议员方便起见，此时期果适当乎？人民之参与国政，固为一种应享之权利，同时亦为一种不可辞之义务。当议院开会时，则屏弃百事，而夙夜在公，议员之职也，而国家之所责望人民，当视其力之所能任。今资政院钦选议员，全属官吏，其民选者，亦强半在京师有职业。故于生计季节，关系至薄，一年中无论何时，皆可责以此等公务而不为虐。若将来国会成立，则各省所选出之议员，其属于农工商社会者当不乏，而自九月以迄岁终，正农工商家事务最繁剧之时（农家则十一月后稍可休息，工商家又以其时最忙也。)。即寻常士绅，岁晚人事，亦所不免。势必于会期方半，纷纷告假，而最重要之议案，必将以草草了事，甚非所以郑重立法权也。（凡重大之议案，每于会期之末始议决，此各国议院共同之现象也，此非有法律上之理由。不过郑重其事，岁经审查宣读乃开议耳，即如今年资政院之对于预算案，亦至会期之末乃付决议。是可证也。）故即此一事，而现在会期之不适，固已甚明。”

    而且，资政院的预算审议，不仅要审议财政支出，还要审议财政收入，对于财政收入而言，预算年度与过会的开会期之间的关系，就更加紧密，沧江继续谈到：“今既办预算，则会计年度，势不得不划清界限。自每年某月某日起，至每年某月某日止，定为此一年预算案施行有限之期，此即所谓会计年度也。而今者我国人语及会计年度，辄曰自元旦以迄除夕，是为一年。岂复更有疑问之余地，不知此大误也。无论何国其国库所支销，一年之中，总以会计年度初开始之一两月为较多，此普通之现象也。而立宪国之公例，本年度国库所入，必适以供本年度所支销而止，不许多有所赢馀。苟当会计年度开始后，而国库经数月尚无所入，则所恃以为挹注者，不外由度支部发短期债券之一法。而此种短期债券所发过多，不惟国库坐耗其息，抑易酿行政之腐败，言治者盖深以为戒焉。然则年度开始后一二月间，国库宜即求多有所入，此事理之顺序也。而国库所入，以租税为大宗，租税所入，以直接税为大宗。然直接税之为物，常为金融季节所左右，不能先期妄征者也。（间接税亦受金融季节之支配，但不如直接税之甚。）例如田赋，当于禾稼登场后收之，营业税、所得税等当于商界结账期后收之，反是则病民矣。是故不能强改征税期以就会计年度，惟有斟酌会计年度以就征税期。故英、德、日本等国，皆以四月初一日为会计年度开始期，美、意、葡、墨等国，皆以七月初一日为会计年度开始期，惟法国今尚以元旦迄除夕为一会计年度。而彼中政客学者，攻难不已，行且改正矣。凡此皆斟酌于本国金融季节，而剂其宜也。以吾所见，则谓我国宜以六月朔至次年五月晦为一会计年度（若改用太阳历则以五月初一日开始可也）。若会计年度同于历年，则吾期期以为不可也，请言其理。夫吾国租税所入，以田赋为大宗，征收田赋之法，以六月为上忙，以十月为下忙。故非至六月以后，则国库不能得一文之田赋，此尽人所同知矣。他日改正税法，则营业税所得税等，谅须增设，而此税之征收，宜在商界结账期之前后。我国商界惯习，通以端午中秋除夕三节为结算期，此种税亦宜遂此季节分三期征收，而亦皆在五月以后。即海关税及国内消费税等，其旺盛之期，亦率皆在四五月以后，盖国家之取于民，恒取其资本所殖之赢，而春季方为投下资本之时，殖赢必待夏秋，此至浅之理也。今若以元旦为会计年度之始，则最初半年间，国库每月所入，恒不过其所支者什之二三，其余不得不乞灵于度支部短期债券，即以现在岁出之数计之。（宣统三年预算岁出三万万四千余万两）大约此项短期债券，已须发至一万万五千万圆内外，所亏之息，最少亦须三四百万圆。况将来岁出日加，而此项债券，又随之俱加耶，而其间接酿行政之腐败者，益无论矣。故吾谓中国而欲得正确之预算，必当先定会计年度，而会计年度，必当以现阳历五月初一日为开始期，稍有常识者，当必信吾说之不诬耳。”

    对于预算年度的问题，资政院股员长刘泽熙议员，也提出了关于改良预算案的意见，他说：“不能不筹改良地步，且不能不从根本上筹改良地步。然本员之所以预言者，以各省预算，明年三四月间即须编制，非于三四月以前解决一切根本问题，实无可以下手之处，所争者在此数月之期限耳，本员因此不能不有希望政府之事，不能不有敬告政府之语。”

资政院与咨议局会期协调的问题

    由于根据清末预算审查制度的安排，一般是各省先将其预算交本省的咨议局审议，再由资政院汇总审议，所以清末的国会会期与会计年度的问题，还涉及到资政院与咨议局会期的协调问题。

    民国学者陈宗蕃回顾晚清的预算编制年度时指出，“无确定之期限，各国之编造预算，关于准备之时期，大抵分为三级，一为调查时期，二为编制时期，三为决定时期，此三者之时期，各国制度不同，最短者，为比利时，自初着手以后终编竣为三个月，最长者为法兰西，自初着手以迄于编竣，为十四个月，然无论如何要必有一定之期限。我国从前编制预算，于编制调查决定俱无一定之时期，往往年度业已开始，而各省岁入岁出之概算，尚未送达于财政部，虽欲编制总册已苦，无从遑论，提出去年七月众议院催问预算案财政部答复，以各省现未送到为辞，不独各省即众议院自身之概算，亦复尚未造送，夫为预算基础之概算，过期尚未编成而欲财政部如期提交预算，不具舟楫，而冀其经渡沧海也。”

    对于与谘议局审议相协调而言，沧江也提出了自己的见解，“为与咨议局联络起见，此时期果适当乎？我国将来国会之职权，有与他国绝异者一事，他国国会，皆禁与地方议会公文往复，我国则不能援以为例。盖我国行省制度，为各国所无。督抚之地位，不能与他国之地方行政长官同视。咨议局之性质，自不能等于他国之地方议会。故既行资政院章程，其第二十二条至第二十四条，即规定资政院与各省咨议局之关系。将来国会，此规定亦万不可缺明矣。然据吾所见，以谓欲谋此两机关之联络，则以咨议局闭会前后，国会衔接开会，最为合宜。果尔，则国会若九月开会者，咨议局必当于六七月开会，其与次年度相隔太远，其不适益不俟论。而现在会期之不适，亦从可知矣。”

    以史为鉴，公共预算的健全与否直接关系着我国现代国家建构的进程，它的发展集中体现了现代国家理财重心以及治理重心的转移：从以收入领域为中心转移到以支出领域为中心。正是在这个意义上，《预算法》是一部关乎国家权力结构配置的法律。现代预算的生命周期，自编制、审议、执行乃至决算，历经不同权力机构的参与。预算准备权是由行政机关掌握的，各国预算都是由政府首脑汇总后提交给议会进行审查，这使得代议机关监督预算能力的大小，直接关乎着一个国家公共预算发展的程度。由于我国的人民代表大会制度还有待完善，人民的公决力和政府的行政先定力之间还难以形成良性互动，体现在公共预算领域，就是立法机关难以对政府的财政支出形成有效地制约。我国的预算年度自公历1月1日起至12月31日止，而全国人大每年3月初召开，由于预算年度与全国人民代表大会的会期不合，导致当年预算不能及时提交人大审批，而能够提交人大审议的预算也由于人大的会期仅有15天左右，期间还要审议六七个报告，致使在实际运行上，人民代表大会对预算的审批往往流于形式，客观上也导致了预算法定原则的难以落实。



原文来源：共识网 

（立法网  赵娟）