俞飞：民国征遗产税为何沦为空文

发布时间：2013-10-10 作者：

    1940年代遗产税的开征，是中国税制发展史上一个具有里程碑意义的大事件。学者殷殷期盼，精心设计税制，效果却难如人意。徒法不足以自行，教训深刻。



    历史上，中国于1940年首次开征遗产税，但因历史原因，遗产税法先天不足，后天失调。施行未久，又逢战事，遗产税法终沦为一纸空文，淡出历史。

北洋年代的遗产税胎死腹中

    追溯历史，遗产税可谓源远流长。古埃及、古希腊和古罗马时代就曾开征此税。公元前26世纪古埃及第四王朝法老胡夫，为筹集军费，下令对继承的财产征税；古罗马时期的遗产税，源于公元前6世纪制定的朱利安法。中世纪欧洲各国普遍对遗产征税。

    近代的遗产税，起源于荷兰，时间是1598年。英国、法国、美国分别于1694年、1703年、1797年开征遗产税。此后，日本于1905年，德国于1906年纷纷效仿，开征遗产税。值得注意的是，这些国家征收遗产税的目的依然是筹措战争经费，战后即停征。美国历史上4次开征遗产税，都与战争有关。20世纪以后，遗产税逐步成为各国一个固定征收的税种。

    反观中国历史，从夏代算起，税收历史不下四千余年，唯独不见遗产税的踪迹。直到清朝末年，西风东渐，梁启超盛赞遗产税为最良之税则，足以均贫富之负荷，为中国应采的十大税种之一。

    民国肇建，经纬万端，军政开支浩大，国家财力捉襟见肘，财政寅吃卯粮，岌岌可危。有人提议，仿效英美等国创办所得税、遗产税，增加财政收入，以解燃眉之急，开征遗产税提上议事日程。

    1912年9月，北洋政府财政总长周学熙向参议院报告财政施政方针，正式提出开征遗产税方案。11月，北洋政府推行第一次税制整理，将遗产税列为拟新设立的税种之一。周学熙认为：“遗产税对于行为而征收，即为中国向来未有之税目，而又无重复之可虞，且实行累进课征，与公平之原则既符，而亦达普及之目的。英德革新税制，即因此税，告厥成功。”

    次年11月，国务总理兼财政总长熊希龄，再次抛出征收遗产税主张。在内阁宣言书中，他振振有词：“整顿财政的治本之策有三，其一是改正税制，就现行诸税择其中最繁苛厉民者裁汰之，同时略参以国家社会主义，添设新税，求国家增加收入而民亦间接受其利。”计划采用的新税目就包括遗产税。同时公布《划分国家税地方税法(草案)》，将拟开征的遗产税划为国家税。

    1912年至1914年期间，法国汉学家北洋政府外交顾问铎尔孟提出《遗产税说帖及略例》，大作舆论准备。他认为：“继承的遗产属于傥来之物，而非劳动所得，对此抽取什一以供国家之用，当无不乐从，此税仅在承袭遗产时征收一次，更非寻常赋税之比，各国均以遗产税为深合法理，并且早经实行，成效卓著，此税揆之中国情形，尚无窒碍难行之处。”

    财政部次长章宗元拟出《遗产税征收条例(草案)》，建议政府速速开征遗产税，理由是“遗产税系分富民之有余，而不加贫民之负担；取之于未得之财产，使纳税者不觉严苛；惕之以权利之存亡，使纳税者不敢讳饰”。而且，他主张立法从宽，只对嗣子继承征收遗产税，亲生子自然继承遗产不用缴税；同时仅对不动产进行征税，起征点为1000银元，采用比例税率、扣除债务、丧葬费等。

    1915年，总统府的财政讨论会在参照章氏版本的基础上，拟定了《遗产税条例(草案)》。这份草案中规定：以嗣子为纳税人；遗产1000银元以下者免税，遗产捐赠给慈善机构或合族义庄者也可免税；继承遗产1000银元以上者，按照5%的税率纳税；继承遗产10万银元以上者，按照10%的税率纳税。

    这份草案简单至极，不过630字左右，其中，对遗产税最基本的征收程序、遗产申报调查只字未提。因为没有规范的申报调查程序，没有独立的征收体系，反而赋予地方官署以督察职权任意征收税款。

    在参议院审议通过时，对草案提出修正意见：开办遗产税应当遵循两条基本原则，一是近亲的税负应当轻于远亲；二是大额遗产的税负应当重于小额遗产。具体修改意见是：对于亲生子的继承也要征税，征税财产包括动产和不动产，未成年继承人的结婚教育费用可酌量扣除，免税额定为3000银元，采用1%至9%的累进税率。

    开征遗产税，北洋政府的积极态度不出意料。遗产税对于国家财政来说“收入大而可靠”、“手续简单而费用少”且“无转嫁之弊”。而民众的反响则空前热烈，这与舆论宣传绘声绘色大有关系。遗产不是劳动所得，富家子弟继承大量遗产，丰衣足食，容易养成依赖性，且遗产纠纷比比皆是。免除家庭间的争端、免除国民的依赖性、免除贫富阶级之悬殊的遗产税，遗产税俨然成为劫富济贫的天使，故民众支持的呼声一浪高过一浪。

    在这种情况下，遗产税的征收似乎已经板上钉钉。可时局动荡，军阀割据，兵连祸结，遗产税一事，如一场春梦了无痕，无疾而终。

国民政府遗产税立法一波三折

    1927年，国民政府定都南京，再次提出开征遗产税的问题。8月财政部提出《遗产税暂行条例意见书》，报送国民党中央政治会议审议。经过讨论，考虑到继承法、户籍法与财产登记法等相关法律尚未公布，困难重重，决定暂缓执行。1929年，国民党颁布训政时期国民政府施政纲领，包括推行遗产税等内容。次年，国民政府公布《财政收支系统法原则》，规定拟开征的遗产税为共享税。

    但同年10月，美国顾问甘末尔为首的财政部设计委员会冷静提醒，中国现在不宜实行遗产税。理由是中西国情差异过大，国人关于家族和商业的观念、习惯以及产业登记制度均与西方不同，即使中国开征，也不会有什么成效。这一当头棒喝，让主政者如梦方醒，好几年无人再提遗产税。

    1934年，中日战争一触即发。财政部考虑到战时财政问题，拟定《遗产税法(草案)》。次年，《财政收支系统法》出台，将拟开征的遗产税从中央与地方分享的共享税，改为中央税。1936年，国民党中央会议通过《遗产税原则》。不料西安事变爆发，立法院停会，遗产税法胎死腹中。

    1937年“七七事变”，抗日战争打响，富庶之地先后沦陷于敌手，国府收入锐减。经济学家何廉、马寅初纷纷建议开征遗产税，支持政府长期抗战。1938年，国民政府立法院通过《遗产税暂行条例》，此后陆续公布配套法规，于1940年7月1日起正式施行。细看历史，酝酿了28年之久的民国遗产税一波三折，来之不易。

    1940年8月26日《中央日报》大篇幅报道，早年追随孙中山先生从事革命活动的同盟会会员、原广西大学校长马君武于8月1日病逝，其子马保之主动到广西直接税办事处桂林区分处申报缴纳遗产税。这是中国历史上征收遗产税第一案，马保之先生成为遗产税的第一位纳税人。
 
    当局对马保之纳税的评价是：“税收数字虽微不足道，然自发展社会经济及平均社会财富分配之社会政策上言，实可矫正一般人民对其祖先遗产依赖之心理，且对巨额财富之集中，予以合理之抑制。”

遗产税征收困难重重淡出历史

    无奈何，彼时中国，穷人没有纳税能力，富人百般逃避税收，遗产税形同虚设，窒碍难行，只是徒有虚名而已。1940年，遗产税开征的第一年，实际税收只有1900元，与国民政府遗产税收入预算200万元的目标相比，不足预算千分之一，令人大失所望。

    1941年，各地直接税局查征遗产税的案件数量，更是让人啼笑皆非。在全国各地查征遗产税的案件中，竟以民生贫困的甘宁新直接税局为最多，共83件。此外，浙江局52件、江西局48件、广西局32件、陕西局26件、川康局23件，其他各局不到20件。全年征收的遗产税虽然超过20万元，但仍不足预算的4%。

    抗战胜利后，战时财政转为正常财政。1946年，遗产税完成立法程序。当年4月16日，《遗产税法》公布，即日起施行。较之前，此次遗产税法的主要修改之处：基本免税额从不足10万元提高到不足100万元；免税和扣除项目提高到不足1000万元；17级超额累进税率改为18级，最低边际税率为1%，最高边际税率提高到60%；改进征收程序，设立遗产估价审议委员会；调整罚则，大幅提高罚金。

    从1944年到1946年，国民政府征收的遗产税连续3年大幅超过预算。然而好景不长，从此之后，遗产税走向下坡路，每况愈下。至于遗产税收入占财政收入的比重，就更是微不足道。1947年3月，财政部公开承认：遗产税自1940年开征以来，迄将七载，规模虽已粗具，而绩效终未大彰。一般人民对于此税尚无深刻认识，致推行困难，事倍功半。

    经济学家马寅初当时倡导遗产税，不遗余力。他曾乐观分析，按照一般的推测，中国的人口为8000万户。按照60年新陈代谢一次，则每年应有遗产纳税人130万人。但当时实际的纳税人不过千分之一左右，相差悬殊。

    遗产税征收的困难，首先体现在遗产调查极为困难。国民政府虽有《姓名使用限制条例》，规定每个人只能使用一个姓名，用于财产的取得、转移和变更，但实际上无法执行。陕西省宝鸡直接税分局哀叹：“中国遗产税之调查，不仅有势力者无法进行，即便一般遗产之调查亦感困难。如都市方面，虽税源较集中，但以户政之未严密，财产之未登记，实毫无办法。至乡镇方面，税源散漫，所有死亡单位，非处山陬，鞭长莫及，即零星散漫，耳目难查。”

    在最发达的工商业城市大都会上海，征收遗产税的难度也一点不小。上海直接税局道出苦衷：“遗产税之推动，与人口调查、地籍整理、财产登记等项相辅而行。在以上3项要政未经有关机关切实举办以前，对于人口之死亡、户口之异动、土地之估价、财产之调查等，颇有无从下手之感。”

    而且当时的权贵无视税法，拒不纳税，更是难以对付。1943年8月1日，生前曾经大力宣扬遗产税的国民政府主席林森病逝。重庆直接税分局专门请示财政部：“林故主席逝世，按照《遗产税法》应当征收遗产税。但是由于事关国家元首，未敢轻举妄动，请钧处转函治丧委员会商洽办理。”10月26日，财政部直接税处奉命转达部长批示：“依法固不应免，唯此问题，似可暂缓提出。”印证古语：法之不行，自上犯之。

    可叹民国遗产税法先天不足，后天失调。施行未久，又逢战事，货币发行量过大，法币急剧贬值，民众怨声载道。1948年，国民政府推行金圆券改革，但很快惨败收场。而随着金圆券出台而修改的遗产税法，终于沦为一纸空文，淡出历史。

    1940年代遗产税的开征，是中国税制发展史上一个具有里程碑意义的大事件。学者殷殷期盼，精心设计税制，效果却难如人意。徒法不足以自行，教训深刻。马寅初先生的名言，言犹在耳：“税制之公平是一事，公平税制能否推行，又是一事。”



原文来源：法治周末 

（立法网  小蚕）