祁雪瑞：老年人社会参与权益需要依法保障

发布时间：2021-07-02 作者：祁雪瑞

    老龄化是我国现阶段最重要的人口特征，2020年我国正式把积极应对老龄化确定为国家战略，“积极”也自然成为中国应对老龄化相关工作的大背景。2002年联合国第二届世界老龄大会《政治宣言》指出：“对老年人的认可和对他们充分参与的促进，是积极老龄化的主要内容。”世界卫生组织也提出，应努力创造条件让老年人回归社会，从而使老龄化对社会经济的压力转化为促进可持续发展的动力。目前我国的现状是老年人参与热情高而参与行为少，主要原因是对参与的支持不足。那么，如何依法支持老年人社会参与，就成为我们当前社会治理的重要工作之一。本文把社会参与和家庭生活相对应，做最广义的理解，包括家庭之外的全部活动。



    老龄化是我国现阶段最重要的人口特征，2020年我国正式把积极应对老龄化确定为国家战略，“积极”也自然成为中国应对老龄化相关工作的大背景。2002年联合国第二届世界老龄大会《政治宣言》指出：“对老年人的认可和对他们充分参与的促进，是积极老龄化的主要内容。”世界卫生组织也提出，应努力创造条件让老年人回归社会，从而使老龄化对社会经济的压力转化为促进可持续发展的动力。目前我国的现状是老年人参与热情高而参与行为少，主要原因是对参与的支持不足。那么，如何依法支持老年人社会参与，就成为我们当前社会治理的重要工作之一。本文把社会参与和家庭生活相对应，做最广义的理解，包括家庭之外的全部活动。


 
    一、用好《老年人权益保障法》畅通参与渠道

    《老年人权益保障法》对老年人提供了全方位的保护，该法第六十六条规定：“国家和社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能、经验和优良品德，发挥老年人的专长和作用，保障老年人参与经济、政治、文化和社会生活。”明确了支持老年人社会参与的主体是国家和社会，参与的范围是经济、政治、文化和社会全领域。我们应该围绕《老年人权益保障法》及其配套法规中老年人社会参与的支持性条款，以及配套性地方法规，让相关组织支持老年人社会参与的法律责任落到实处。相关法律文本经历了从保护老年人的人身和财产转变为保障老年人的合法权益，其保护的范围扩大了，保护的力度也大大增强了。保护老年人的相关法律经过三次修正，2018年颁行的现行法律强调了对老年人社会参与的支持，专门列出第七章为“参与社会发展”，明确了国家为老年人参与社会发展创造条件，鼓励老年人自愿参加各种社会活动。国家和社会采取措施，开展适合老年人的群众性文化、体育、娱乐活动。但是，现实与法律的要求有较大差距，2021年的一份社会工作资料显示，某省会城市一个5400余人的社区，老年人1243人，失独老人5人，却没有老年驿站等专门的为老服务设施，集体活动的设施和组织也缺乏，只有一个小广场和一个公共活动室，活动开展少，一位69岁的健康的退休失独女性老人，几乎没有任何社会参与，在社工帮助下才逐渐走出封闭的生活。这个案例说明我们支持老年人社会参与的场地、机构、人员等基础性条件还不充裕，法律规定需要进一步落实。

    二、用好《法律援助法》助力老年人权益维护

    老年人在社会参与的过程中可能会遭遇各种各样的障碍和侵害，涉及到法律问题的时候需要援助支持。针对老年人的法律援助，只有几个省出台专门文件进行了制度性支持。2021年6月初，《法律援助法（草案）》提请全国人大常委会二审，出台在望。该草案扩大了法律援助的覆盖范围，草案将法律援助定义为：“国家为经济困难公民和符合法定条件的当事人无偿提供的法律咨询、代理、刑事辩护、值班律师法律帮助等法律服务。”明确了法律援助对象除经济困难公民外，还包括诉讼中符合法定条件的当事人（不限于公民）。草案虽然没有明确老年人群体是独立类别的援助对象，但是大多数老年人是符合援助的法定条件的，他们可能并不自知该项权利的存在，需要相关的宣传和普及工作，也需要制定老年人法律援助导引制度规范。

    三、用好《预算法》保障老年人社会参与资金支持

    我国还没有统一的公共财政法典，相关规定散见于各类法律法规中。《老年人权益保障法》第六条规定：“各级人民政府应当将老龄事业纳入国民经济和社会发展规划，将老龄事业经费列入财政预算，建立稳定的经费保障机制，并鼓励社会各方面投入，使老龄事业与经济、社会协调发展。”我国2018年修订的《预算法》规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。积极老龄化被明确为国家战略以后，政府规划了相当多的相关财政预算，但是在支出方面的规定不尽合理，造成了资金空转和资金浪费现象，需要纠偏。对老年人社会参与进行财政资金支持有两条途径：一是专项资金列支，二是在其他专项资金中关照老年人社会参与事项。前者需要较高层级制度改革，后者需要强化支持老年人社会参与的理念。据老龄事业工作人员介绍，老龄事业本身资金紧张，他们往往会联合党建等资金较为充裕的部门和项目，来支持老年人的社会参与。财政资金还应关注老年人社会参与的载体资源支持，包括学校、社区、图书馆等场地支持、类似12349的供需对接平台支持和政府组织的公共活动中对老年参与者的关照等。



    四、用好社会保障法为老年人社会参与夯实经济基础

    社会保障法是调整社会保障过程中发生的经济关系的法律规范的总称，主要包括社会保险法、社会救助法、社会福利法和社会优抚法等。社会保障要获得长久的生命力，需要整个社会的参与，通过社会保障立法，采取国家、用人单位和社会成员共同负担的原则，将责任和义务分配到整个社会。应通过落实社会保障法为老年人社会参与建造良好的经济基础。调研表明，经济条件好的老年人社会参与的积极性更高，参与的质量更好，参与的频次更多。马斯洛的需求层级理论也认为，高级需求是在低级需求得到较好满足的基础上产生的。《老年人权益保障法》第二十八条规定，国家通过基本养老保险制度，保障老年人的基本生活。第二十九条规定， 国家通过基本医疗保险制度，保障老年人的基本医疗需要。在基本养老、基本医疗这两个基本的保险基础上，还应该按照一定的公共支出比例拓展更多的老年人福利。对于已有的福利，存在落实不到位的情况，比如，各个旅游景点对老年人门票优惠的规定落实不一，存在打折执行和不执行的现象，影响了老年人的旅游消费参与。

    五、用好《教育法》为老年人社会参与赋能
 
    继续教育、终身学习是老年人社会参与能力的保证。活到老学到老是积极老龄化过程中老年人个人应该抱持的态度，同时也是政府支持老年教育的责任所在。我国目前还没有成人教育的专门法律，对老年人继续教育的保障是依照2015年修正的《教育法》进行的。根据《教育法》的规定，国家鼓励发展多种形式的继续教育，推动全民终身学习。国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施，为公民接受终身教育创造条件。《老年人权益保障法》也规定，国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校。但是，调研发现，有些农村的教育培训项目，拒绝60岁以上老人参加；有些单位的新知识培训，更是限制45岁以下才能参加，把老同志排除在外。这些都是不利于老年人社会参与的年龄歧视现象，也是违反法律规定的，应予纠正，年龄不应该成为接受继续教育的门槛。另外，在各种老年教育中应该贯彻赋能理念，帮助老年人掌握信息技术、运用社交媒体，进行网络学习和网络交友。

    六、用好婚姻家庭法塑造孝老新理念

    社会调查发现，老年人群体中完全没有社会参与的占到46.7%的比例，而老年人群体中相对健康的比例是80%，就是说有一半以上有参与能力的老年人没有参与到社会活动中去，这是对老年人力资源和智力资源的巨大浪费。2021年实施的《民法典》在婚姻家庭编中规定，家庭成员应当尊老爱幼，互相帮助。应该把老年财富论、新时代新孝道等理念普及到社会各个阶层，让大家认识到老年阶段能够更好地参与社会、贡献社会。身边人的支持是老年人社会参与的重要推动力，需要倡导老年夫妻相互支持、子女晚辈精神支持老年人社会参与的新风尚，明确让老年人参与社会才是真正的孝亲之道。还需要引导老人秉持毕生发展和终身学习理念，不自我禁锢。研究表明，人的衰老进度与自我价值观关系重大，情绪与生理健康状况正相关。



    七、用好《消费者权益保护法》支持老年人消费参与

    目前我国的消费市场不够健康，消费欺诈和消费侵权时有发生，尤其是现在有退休金的老年人多了，老年人的消费参与也多了，一些不法分子专门盯上了老年人，量身定做设置消费陷阱，引发轰动全国的案件。前几年北京发生的诈骗老年人房屋案件，2021年初发生的某地养老机构诈骗老年人投资款、会员款引起数位老年人自杀案件，都是触目惊心的。必须切实落实《消费者权益保护法》，对老年消费领域的欺诈和侵权行为严厉打击。我国2013年修订的《消费者权益保护法》规定，经营者与消费者进行交易，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则。国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。各级人民政府应当加强领导，组织、协调、督促有关行政部门做好保护消费者合法权益的工作，落实保护消费者合法权益的职责。消法同时规定了惩罚性赔偿和罚款、责令停业、吊销营业执照等行政处罚措施。

    八、用好《民法典》支持老年人就业参与

    按照现行法律法规规定，职工、干部、男性、女性分别有不同的法定退休年龄，副省部级以下男女最高退休年龄都是60岁。根据国家延迟退休方案，至2045年男性、女性退休年龄同步达到65岁。《劳动合同法》第四十四条规定，劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的，劳动合同终止。到了法定退休年龄的职工退休后再到单位上班，双方建立的不再是劳动关系，而是转变为民事领域的劳务关系，领取的是劳务报酬，退休职工不能再享受工伤保险等各种相关待遇。根据以上法律规定，支持老年人就业参与有两条路径，一是原用人单位继续聘用，劳动关系转变为劳务关系，二是支持老年人在劳务市场就业，消除年龄歧视，开拓老龄岗位。另外，由于老年人不再有工伤保险，需要寻求替代性保障，完善其权益维护的相关制度；需要用好《民法典》关于合同、侵权等法律规定，保护老年人在就业和劳务活动中呈现的利益。同时，制定利好老年人经济参与的地方法规，系统修改完善所有地方法规中涉及老年人就业参与的条款，构建没有年龄歧视的老年就业友好型法治社会。
 
 
 
    原文标题：祁雪瑞：老年人社会参与权益需要依法保障        
       
    原文来源：立法网微信公众号
     
    （立法网　祁雪瑞/文）