费海新：现行法律对代表约见国家机关负责人的规定显得十分“单薄”

发布时间：2020-03-30 作者：费海新

    人大代表约见，是代表在视察等活动中就发现、了解、掌握的问题约见本级或下级国家机关负责人，面对面提出询问、批评、意见和建议，听取说明和解答并督促解决问题的专项履职活动。

    人大代表约见，是代表在视察等活动中就发现、了解、掌握的问题约见本级或下级国家机关负责人，面对面提出询问、批评、意见和建议，听取说明和解答并督促解决问题的专项履职活动。

    “约见权”是《代表法》明确赋予代表的一项职权和执行代表职务的一种重要方式，也是发挥代表主体作用、对国家机关工作实施监督的一项法定制度。

    我国现行法律对代表约见国家机关负责人，仅有《代表法》第二十二条第二款作了原则性规定，法条份量显得十分“单薄”。

    适用的情形仅限于代表在参加集中视察过程中，事实上已经“瓶颈”制约了代表约见的开展。

    同时，对约见的程序、事由、答复、时限、结果等均未作出规定，导致这一监督方式在很多地方基本处于“休眠”状态。

    “不知用”（相当一部分代表根本不知道有这项法定权利）、“不好用”（缺乏实用的操作程序）、“不管用”（缺乏对约见事项答复和办理约束力）的情况普遍存在。

    在各级人大常委会对代表履职的实务培训中，“约见权”的行使也是极少提及。

    实践中代表对国家机关及其负责人的意见，多数都是通过提议案、建议的方式进行的。之所以约见案例较少，主要原因在于法律和配套规定不完善。

    因此，对代表约见的适用范围、约见内容、约见方式、工作程序等予以规范，保障代表更好地行使该项法定职权，真正实现约见制度的价值，显得十分必要和迫切。

    一、拓展适用范围

    由视察拓展到代表履职其它诸多方面。

    《代表法》规定约见权应在代表集中视察时行使。根据当前代表履职实际和要求,现有的法律规定显然适用范围太窄，不能涵盖代表履职主要方面和发挥代表作用的需求。

    笔者认为，对约见的前置规定，可以由闭会期间参加常委会统一安排组织的视察，扩大为专题调研、执法检查和代表小组活动，并且代表在联系人民群众中发现的问题，以及对代表所提议案建议的办理情况有意见，都可以提出约见国家机关负责人。

    这样，实际上赋予了代表行使“约见权”更广阔的空间，强化了对“一府一委两院”的监督措施和监督力度，且未减损社会公众、人大代表和有关国家机关的权利，并不违背《代表法》对约见制度的宗旨和原则。

    因此，建议在《代表法》修改时，将代表参加工作调研、立法调研、持证视察、执法检查、代表小组活动和走访选民、代表接待等过程中发现的重要问题，以及国家机关对代表议案和建议办理不力、代表不满意等情形，列为约见的事项范畴，为更广范围、更深层次、更高频率、更富实效发挥“约见权”作用和更多代表参与“约见权”的行使，提供有力的制度保障。

    由集中视察拓展到自行持证视察。

    《代表法》规定了代表集中视察和持证视察两种视察方式，均是代表依法履职的活动。从实际效果来分析，一般情况下代表自行持证视察更加主动、更加及时、更能深入发现问题。

    笔者认为，未经人大常委会的统一组织，代表单独和联名持证视察过程中发现的问题，向人大常委会代表工作机构提出约见申请，经审查符合条件的，也应准予约见。

    将自行视察中发现问题排除在行使约见权的事由之外，既影响了发挥约见制度的价值，法理上又不符合代表视察两种法定方式的规定。因此，有必要在现有法律规定基础上加以修改和拓展。

    但是，如果代表可以不经相应人大常委会批准随时约见，囿于当前代表的整体素质能力、专业知识等方面，可能会增加约见的随意性和不规范性，由此带来对约见制度价值的损害不能忽视。

    由闭会期间拓展到代表开会期间。

    对于人代会召开期间的代表约见活动，法律上基本是空白。前几年，一些地方人大会议召开期间，曾有人大代表约见同级国家机关负责人，有力促进了事关群众切身利益问题的解决。但是，这些地方人大的做法，目前尚属于法无据的创制性做法。

    人代会期间，代表集中参会议政，一些代表有约见的愿望，并且这时开展约见舆论关注，能够产生良好的约后办理效果。

    因此，有必要在修改《代表法》时，在这方面有所突破原有法律规定，为约见活动打开更广阔的适用空间。

    由于人代会期间行使职权的是大会主席团而非人大常委会，所以安排约见可以在人代会前由人大常委会确定或者在人代会期间由大会主席团决定，由人大有关专门委员会或大会秘书处安排、主持约见活动。

    二、设置决定程序

    代表约见国家机关负责人，法律规定是“可以”提出，一般先得向本级人大常委会提出申请，因为代表闭会期间的视察、调研、执法检查等活动是人大常委会依法统一安排的，约见也应在统一安排下有序进行，代表一般不宜向有关国家机关直接提出约见。

    法律规定代表可以提出约见国家机关负责人，一方面，要尊重代表的“约见权”，另一方面，也要依据事实、理由和规定，作出约见的理由是否成立的界定。

    因此，作为统一安排活动的人大常委会，应该对代表的约见要求表达“可”、“否”，并出具书面决定和通知。

    人大常委会应确定专门机构（一般为常委会代表工作部门）负责审查约见内容、约见对象等是否符合规定。

    由于代表可以提出约见的事项涉及面广，具体情形不同，在人大常委会决定是否可以约见的过程中，可以区分情况。

    对约见事项仅涉及一般性问题的，由人大常委会代表工作部门决定。

    对约见要求涉及重大或全局性问题的，可以参照《监督法》关于“质询”的规定，由代表工作部门与常委会相关工作委员会共同研究分析，提出意见，报常委会主任会议研究批准。

    对经批准可以进行约见的，要及时协调、确定约见的时间和参加人员，制定“约见”方案，提前准备约见资料，并及时向代表和约见对象等相关人员发出参加约见活动的书面通知，做好沟通、协调和服务工作，保证规范性、严肃性，确保约见活动有序、顺利进行。

    对经审查不宜开展约见的，人大常委会要在合理期限内（如7个或10个工作日，涉及面广的重大事项的决定期限，可以适当延长）向代表作出说明，并针对代表反映的问题提出其他合适的解决方案或建议。

    三、完善约见方式

    在约见的时间上，相关的法律法规要对“当即约见”与 “事后约见”作出规定。

    代表在视察等履职过程中，发现问题认为有必要当场约见国家机关负责人，可以口头方式立即向人大常委会工作机构提出申请，在得到批准后“，“当即约见”。

    这种约见方式的特点是速度快、效率高，直陈问题、提出要求，但往往因准备不够充分影响约见效果。

    实际工作中，更多的是“事后约见”，在集中视察、执法检查、专题调研等过程中发现了问题，再深入了解情况、广泛倾听意见，切实把握约见的必要性和问题的关键性、典型性、迫切性后，正式提出约见申请。

    在约见的主体上，对“个人约见”和“联名约见”作出规定。

    代表按规定的程序约见有关国家机关负责人，以“面对面”、“一对一”甚至是“几对一”的问答方式对政府、监委或“两院”负责人当面询问、提出问题。

    从约见效果上说，“联名约见”可以发挥集体的智慧和力量，每名代表分工负责、各有侧重、相互补充，避免“个人约见”的劣势和“短板”。

    地方人大常委会经常以代表小组为单位开展闭会期间的视察、调研等活动，因此，以代表小组作为约见主体，应是完善代表约见制度值得重视和探索的方面。

    代表小组多以辖区为单位组成，与辖区内的群众联系密切，能够抓住重点和关键，及时反映群众的意见和建议，有利于提升约见的精准性和实效性。

    在约见的事项上，对“单一约见”、“合并约见”和“综合约见”作出规定。

    实际约见过程中，有的仅涉及某一个具体、单纯的事项，且从职责上应由一个国家机关负责解决，这即为“单一约见”。

    有时涉及多名代表分别提出内容不同的约见申请，或者就同一事项的不同方面分别提出约见申请，而被约见的部门相同，这时从便于约见、提高效率出发，可以将其“合并约见”。

    对于代表约见的事项系交织重叠、错综复杂、需要多个部门共同解决的问题，代表约见时可以集体联名方式提出申请，在约见过程中做到统分结合、直指关键，使问题的“症结”明晰，被约见单位的责任明晰，办理的方案和期限明晰，推动综合性、深层次问题的尽快解决，这种约见形式可以称为“综合约见”。

    无论“约见权”的适用范围、决定程序，还是约见的方式等方面，《代表法》和地方人大制定相关法规、办法，都有必要对约见制度作出进一步完善和细化、明确，从而为代表规范有效行使“约见权”夯实制度基础。

    （作者单位：镇江市丹徒区人大常委会）

原文标题：费海新：现行法律对代表约见国家机关负责人的规定显得十分“单薄”

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　费海新/文）