汪洋 滕修福：乡镇人大代表联名提出的议案该如何处理？

发布时间：2022-01-10 作者：汪洋 滕修福

    朋友圈有人大工作者咨询：乡镇人大会议上代表联名提出的议案，如果符合议案的相关要求，是否需要列入大会议程？如果不列入，该如何处理？有人认为，代表联名提出的议案，如果符合相关要求，应该列入大会议程；有人则认为，代表联名提出的议案，无论是否符合要求，均没有必要列入大会议程。
 


    朋友圈有人大工作者咨询：乡镇人大会议上代表联名提出的议案，如果符合议案的相关要求，是否需要列入大会议程？如果不列入，该如何处理？有人认为，代表联名提出的议案，如果符合相关要求，应该列入大会议程；有人则认为，代表联名提出的议案，无论是否符合要求，均没有必要列入大会议程。

    笔者认为，各级人大代表尤其是乡镇一级人大代表，在大会期间临时联名提出的议案，一般不宜列入大会议程；至于如何处理，应依法由大会主席团决定。

    依据地方组织法第十八条第二款之规定，“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。”依法可见，乡镇一级人大代表议案的提出和处理，不同于县级以上地方各级人大代表议案的提出和处理。一是在联名人数上，乡镇一级人大代表只需要五人以上联名即可，而县级以上地方各级人大代表需要十人以上联名；二是在处理方式上，县级以上有人大专门委员会可以先行审议，而乡镇一级没有人大专门委员会。因此实践中，乡镇一级在召开人大会议时，会设立临时的议案审查委员会（现在一些地方县一级也是），以履行先行审议之责。

    关于对各级人大代表联名提出议案的相关要求，法律规定是一致的。无论是地方组织法，还是代表法，均有内容范围要求：“提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”（地方组织法第十八条第二款、代表法第九条第一款）；就乡镇一级人大代表而言，所提议案的内容不能超出地方组织法第九条所列举的乡镇一级人大行使的十三个方面职权范围。

    那么，哪些不属于本级人大职权范围内的事项？ 首先，各级党组织权限范围内的事项；其次，上级人大及其常委会和上级人民政府职权范围内的事项；再次，本级人民政府行政管理职权范围内的事项；第四，应当由下级人大或其常委会和下级人民政府处理的事务，就乡镇一级来说，村民自治范围内的事项；第五，监察委员会行使监察权、人民法院行使审判权、人民检察院行使检察权范围内的事项；第六，民主党派、社会团体、企事业组织和个人的事务等；第七，其他应该不宜提出议案的事项。诸如：应当由相关国家机关或法定主体提出议案的，代表不宜联名提出；有关机关、组织已经考虑到的、计划安排了的或正在办理的事项，不宜再提；要项目、要资金、要政策的“三要”议案，要慎提；正在诉讼程序中的司法案件，不宜作为代表议案提出；个别群众委托代表转交的各类公民申诉，或者委托代表转交的各类意见和建议，不宜直接作为代表议案提出；涉及代表本人或亲属个人的问题，更不宜作为代表议案提出；属于学术研究探讨、产品商品推介、广告宣传等行为的，也不宜作为代表议案提出。

    同时，代表法第九条第一款还提出了撰写议案“三要素”的原则规定，即：“议案应当有案由、案据和方案。”所谓“案由”，提出该议案的缘由（缘起、事由），简言之就是提出要解决的问题，包括解决问题的重要性和迫切性，为什么要提出议案，人大通过该议案有何必要性等；所谓“案据”，即提出该议案的理论和事实根据、该议案的合理性和可行性等，简言之就是要提出要解决问题的依据，包括法律的、政策的、事实的、民意的根据；所谓“方案”，这是议案的核心所在，提出解决问题的具体办法、具体方案，具体来说，如果是需要资金的议案，要有预算方案，如果是法律案，最好附有法律文本和说明，并提供必要的相关资料。以上议案构成三要素，缺一不可。

    此外，对代表联名提出的议案，必须在大会主席团决定的截止时间之前提出。

    综上所述，代表联名提出的议案必须要做到主体法定、内容法定、要素法定和时限合规；否则，就不能成案。

    那么，具体到乡镇一级人大代表五人以上联名提出的议案，该如何处理呢？

    首先，要成立议案审查委员会。实践中，一般由乡镇人大主席团提出议案审查委员会组成人员名单草案，在每次大会召开（预备会议）时表决通过。这个议案审查委员会是为本次大会设立的临时机构，履行对代表议案的专门审查之责。因为，乡镇一级人大不同于县级以上人大有专门委员会，这个临时的议案审查委员会就相当于专门委员会，专门履行对代表议案的预先审查之责，提出某一代表议案是否成案，并提出是否需要列入大会议程的意见。

    其次，通过议案处理办法。过往实践中，每次人大（主席团）会议都要通过本次大会议案处理办法，并明确代表提出议案的截止时间及相关要求等。

    其三，审查处理议案。一般情况下，对代表联名提出的议案，议案审查委员会首先要审查该代表议案是否符合相关法律规定，即是否成案。如果不能成案，可以建议大会主席团作为代表建议或重点建议进行交办；如果成案，提出是否列入大会议程的意见；主席团如果决定列入大会议程，交由大会审议处理；主席团如果决定不列入大会议程，则提出后续处理意见，如交由政府方面研究处理并报告等。过往实践中，在人大会议期间由代表联名临时提出的议案，即便成案，也不会被列入大会议程。笔者认为，这是由大会议程日程的预先安排、议事决策的流程等方方面面因素所决定的。
 
 

    原文标题：汪洋 滕修福：乡镇人大代表联名提出的议案该如何处理？       

    原文来源：立法网微信公众号
                    
    （立法网　汪洋 滕修福/文）