滕修福：全国人大组织法修正——组织制度和工作制度更加健全

发布时间：2021-03-24 作者：滕修福

    党的十九大和十九届四中全会决定明确提出，要健全人大组织制度、工作制度和议事规则。自去年8月以来，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（简称“全国人大组织法”，于1982年12月10日五届全国人大五次会议通过施行），已经过全国人大常委会一审、二审，并于今年3月5日召开的全国人大会议进行了三审通过。

    党的十九大和十九届四中全会决定明确提出，要健全人大组织制度、工作制度和议事规则。自去年8月以来，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（简称“全国人大组织法”，于1982年12月10日五届全国人大五次会议通过施行），已经过全国人大常委会一审、二审，并于今年3月5日召开的全国人大会议进行了三审通过。

    本次全国人大组织法修正，是坚持党的全面领导、加强全国人大政治建设的重要举措，是坚持全过程民主、保证和发展人民当家作主的制度保障，是深入总结实践经验、坚持和完善人民代表大会制度的客观要求，是深化党和国家机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。

    本次全国人大组织法修正，贯彻落实了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和习近平法治思想，总结吸收了人民代表大会制度实践的新经验新成果，充分反映了国家监察体制改革、党和国家机构改革后有关机构设置及其职能发生的新变化，统筹衔接了全国人大组织法、全国人大议事规则及相关法律之间的关系。

    下面，笔者对本次全国人大组织法修正的主要亮点作一解读。

    （一）增设“总则”一章，体现了立法实践惯例。按照多年来的立法实践惯例，一部法律应该有“总则”一章，尤其像组织法这样的一般性、基础性法律，更是不可或缺。但是，由于全国人大组织法制定于改革开放之初（1982年），多少有一点立法上的仓促与不足。

    因此，本次增设“总则”一章，增加相关条款，对立法目的、全国人大及其常委会的组织性质和地位、指导思想、运行原则等全过程民主进行立法明确，很有必要。

    新增第一条之规定，“为了健全全国人民代表大会及其常务委员会的组织和工作制度，保障和规范其行使职权，坚持和完善人民代表大会制度，保证人民当家作主，根据宪法，制定本法。”明确了制定全国人大组织法的立法目的。

    新增第二条之规定，“全国人民代表大会是最高国家权力机关，其常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”（宪法第五十七条）明确了全国人大及其常委会的性质和地位。

    新增第三条之规定，“全国人民代表大会及其常务委员会坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，依照宪法和法律规定行使职权。”明确了坚持党的领导首要原则和人大工作的指导思想。

    新增第四条之规定，“全国人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益。”明确了全过程民主原则。

    新增第五条之规定，“全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，决定重大事项，监督宪法和法律的实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，建设社会主义法治国家。”明确了依法治国原则。

    新增第六条之规定，“全国人民代表大会及其常务委员会实行民主集中制原则，充分发扬民主，集体行使职权。”明确了全国人大及其常委会的组织和活动原则。

    新增第七条之规定，“全国人民代表大会及其常务委员会积极开展对外交往，加强同各国议会、国际和地区议会组织的交流与合作。”为全国人大及其常委会开展对外交流提供了法律遵循。

    （二）整合补充完善相关条款，体现了组织法特点。原全国人大组织法是在38年前（1982年）的五届全国人大五次会议上，与宪法配套同步制定出台的；因此，当时对大会的组成、每届任期、举行会议的频次、会议的召集等事项，未再重复宪法的规定。

    本次全国人大组织法修正，考虑到组织法的完整性，为体现组织法的特点，对大会的任期、召集等根据宪法规定补充了相应内容。

    在原法第一条第一款关于依宪原则规定的基础上，整合原全国人大议事规则（1989年制定）第二条之规定，进行了调整补充完善：“全国人民代表大会每届任期五年。”（现第八条第一款）“全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。”（第二款）

    （三）单设条款列举大会主席团职权，突出其核心地位。大会主席团主持全国人民代表大会会议，在大会进程中发挥着重要作用。

    本次全国人大组织法修正，单列第十四条之规定，“主席团处理下列事项：

    （一）根据会议议程决定会议日程；

    （二）决定会议期间代表提出议案的截止时间；

    （三）听取和审议关于议案处理意见的报告，决定会议期间提出的议案是否列入会议议程；

    （四）听取和审议秘书处和有关专门委员会关于各项议案和报告审议、审查情况的报告，决定是否将议案和决定草案、决议草案提请会议表决；

    （五）听取主席团常务主席关于国家机构组成人员人选名单的说明，提名由会议选举的国家机构组成人员的人选，依照法定程序确定正式候选人名单；

    （六）提出会议选举和决定任命的办法草案；

    （七）组织由会议选举或者决定任命的国家机构组成人员的宪法宣誓；

    （八）其他应当由主席团处理的事项。”

    将以往散见于相关法律条款中的大会主席团职权，新增专门条款采取列举方式予以明确，以进一步突出其地位。

    笔者认为，全国人大组织法修正单设条款采取列举方式明确大会主席团职权，为下一步地方组织法修改提供了组织法样本。

    （四）总结实践成果，新增条款明确主席团常务主席的职权。主席团常务主席承担着召集并主持主席团会议、为主席团会议做准备的重要职责，实际上对大会的组织和运行肩负着重要的领导责任。

    本次全国人大组织法修正，新增第十五条之规定，“主席团常务主席就拟提请主席团审议事项，听取秘书处和有关专门委员会的报告，向主席团提出建议。”（第一款）“主席团常务主席可以对会议日程作必要的调整。”（第二款）

    （五）增加涉及国家监委内容，将监察机关纳入组织法体系。2018年3月11日，十三届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，在“国家机构”一章（第三章）增加第七节“监察委员会”（以下简称“监委”），就国家监委和地方各级监委的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定；随后3月20日，十三届全国人大第一次会议又通过了《中华人民共和国监察法》，标志了深化国家监察体制改革全面进入法治化轨道。

    根据宪法和监察法的规定，本次全国人大组织法修改，适应了深化监察体制改革需要增加的相关内容。将全国人大组织法涉及国务院、最高人民法院、最高人民检察院的相关法律条款中，相应补充加入“国家监察委员会”。具体如下：

    一是在原法第九条、第三十二条关于可以向全国人大及其常委会提出议案的主体中，加入“国家监察委员会”（现第十六条、第二十九条）。

    二是在原法第十五条中，加入“国家监察委员会主任”也是可以被全国人大罢免的对象（现第二十条）。

    三是在原法第十六条、第三十三条中，加入“国家监察委员会”也是可以被质询的主体（现第二十一条、第三十条）。

    四是在原法第二十三条第二款中，加入“监察机关”，明确全国人大常委会组成人员也不得担任国家监察机关的职务（现第二十三条第二款）。

    与此同时，新增涉及国务院、最高人民法院、最高人民检察院的法律条款，同样也涉及国家监委。

    如现第三十七条补充规定，全国人大专门委员会“按照全国人民代表大会常务委员会工作安排，听取国务院有关部门和国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院的专题汇报，提出建议；”审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的法规、决定等规范性文件中，加入“国家监察委员会的监察法规”。

    进一步明晰了全国人大常委会对国家监委的专项工作监督、立法监督权，进一步贯彻落实了《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（2019年10月26日十三届全国人大常委会第十四次会议通过）。

    笔者认为，本次全国人大组织法修正，对下一步地方组织法等相关法律法规的修改，具有借鉴和指导意义。

    笔者建议，在地方“一府（政府）一委（监委）两院（法院、检察院）”新格局下，下一步地方组织法等相关法律法规的修改，也要相应补充加入地方监委的相关内容，以适应新时代深化监察体制改革法治化的需要。

    （六）补充完善全国人大常委会组织制度，填补没有单独全国人大常委会组织法的不足。基于没有单独的全国人大常委会组织法，只有1987年制定的全国人大常委会议事规则，本次全国人大组织法修改，进一步重申了全国人大与其常委会的宪法关系，完善了委员长会议的职权和程序，明确了常委会工作机构的设置和职责，完善了全国人大常委会人事任免权等组织制度。

    一是重申全国人大与其常委会的宪法关系。新增第二十二条之规定，“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。”（第一款，宪法第六十九条）“全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。”（第二款，宪法第六十六条）

    二是补充完善委员长会议的职权。在原法第二十五条所规定的委员长会议处理全国人大常委会重要日常工作四项职权的基础上，又增加了两条：“决定是否将议案和决定草案、决议草案交付常务委员会全体会议表决，对暂不交付表决的，提出下一步处理意见；”“通过常务委员会年度工作要点、立法工作计划、监督工作计划、代表工作计划、有关专项工作规划和工作规范性文件等；”同时补充规定，委员长会议可以在“必要时提出调整会议议程的建议”（现第二十五条）。

    三是细化明确常委会工作机构的设置。在原法第二十八条关于“常务委员会可以根据需要设立工作委员会”这一原则规定的基础上，补充细化到主要工作机构名称并进行兜底表述：“常务委员会设立法制工作委员会、预算工作委员会和其他需要设立的工作委员会。”（现第二十八条第一款）重申“工作委员会的主任、副主任和委员由委员长提请常务委员会任免。”（第二款）同时，增加一款明确：“香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会的设立、职责和组成人员任免，依照有关法律和全国人民代表大会有关决定的规定。”（现第二十八条第三款）

    四是健全全国人大常委会人事任免权。虽然，宪法和有关法律对全国人大常委会在大会闭会期间对国务院副总理、国务委员和中央军事委员会副主席、委员的个别任免和撤职，未作规定；但是，在全国人大常委会行使人事任免权的实践中，已有一整套成熟程序。

    总结实践经验，本次全国人大组织法修正，新增第三十一条规定：“常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，可以决定国务院其他组成人员的任免；根据中央军事委员会主席的提名，可以决定中央军事委员会其他组成人员的任免。”

    新增第三十二条规定：“常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，根据委员长会议、国务院总理的提请，可以决定撤销国务院其他个别组成人员的职务；根据中央军事委员会主席的提请，可以决定撤销中央军事委员会其他个别组成人员的职务。”

    在原法第三十五条第三款所规定的全国人大常委会 “可以补充任命”专门委员会的“个别”“副主任委员和部分委员”的基础上，调整为“可以任免”并删除“个别”（现第三十四条第三款），即不仅可以任职，还可以免职。

    （七）补充完善专门委员会机构设置和职权规定，凸显相关专门机构的重要性。在原法第三十五条关于列举相关专门委员会名称的基础上，根据全国人大专门委员会设置的具体实际，将“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”，增加“监察和司法委员会”、“环境与资源保护委员会”、“农业与农村委员会”、“社会建设委员会”四个新设立的专门委员会，明确列举了全国人大现有的10个专门委员会名称，并进行兜底表述“和全国人民代表大会认为需要设立的其他专门委员会。”（现第三十四条第一款） 

    新增第三十五条之规定，“各专门委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，履行职责到下届全国人民代表大会产生新的专门委员会为止。”明确了专门委员会的任期。

    在原法第三十七条关于专门委员会五个方面工作权限的基础上，调整补充增加到第十二个方面。

    一是“审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的议案；”（没有变）

    二是在“向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的议案”的基础上，补充增加：“组织起草法律草案和其他议案草案；”

    三是新增“承担全国人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告有关具体工作；”

    四是新增“承担全国人民代表大会常务委员会执法检查的具体组织实施工作；”

    五是新增“承担全国人民代表大会常务委员会专题询问有关具体工作；”

    六是新增“按照全国人民代表大会常务委员会工作安排，听取国务院有关部门和国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院的专题汇报，提出建议；”

    七是“对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议；”（原第五方面）

    八是“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部门的命令、指示和规章，国家监察委员会的监察法规，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会的地方性法规和决定、决议，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府的决定、命令和规章，民族自治地方的自治条例和单行条例，经济特区法规，以及最高人民法院、最高人民检察院具体应用法律问题的解释，提出意见；”（原第三方面基础上补充细化）

    九是“审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要的时候向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出报告；”（原第三方面）

    十是新增“研究办理代表建议、批评和意见，负责有关建议、批评和意见的督促办理工作；”

    十一是新增“按照全国人民代表大会常务委员会的安排开展对外交往；”

    十二是新增兜底权限“全国人民代表大会及其常务委员会交办的其他工作。”（现第三十七条）

    将原法第三十七条第二款所规定的“民族委员会对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议；审议自治区报请全国人民代表大会常务委员会批准的自治区的自治条例和单行条例，向全国人民代表大会常务委员会提出报告。”单列作为第三十八条。

    根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和全国人大常委会有关决定，新增第三十九条规定：“宪法和法律委员会承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”（第一款）并将原法第三十七条第三款所规定的原法律委员会的职权，调整为宪法和法律委员会的职权：“宪法和法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案和有关法律问题的决定草案；其他专门委员会就有关草案向宪法和法律委员会提出意见。”（第二款）

    新增第四十条之规定，“财政经济委员会对国务院提出的国民经济和社会发展计划草案、规划纲要草案、中央和地方预算草案、中央决算草案以及相关报告和调整方案进行审查，提出初步审查意见、审查结果报告；其他专门委员会可以就有关草案和报告向财政经济委员会提出意见。”明确了财政经济委员会的相关职责。

    笔者认为，全国人大组织法修正关于人大专门委员会的机构设置及单设条款采取列举方式明确其工作权限等，为下一步地方组织法修改提供了组织法样本，值得借鉴。

    （八）强化代表工作制度刚性，密切与代表的联系。尊重代表主体地位、更好发挥代表作用是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求，是人大工作保持生机和活力的重要基础。

    本次全国人大组织法修正，除在总则中增加有关规定外，在原法第二十一条关于代表建议及答复规定的基础上，补充条款明确：“对全国人民代表大会代表提出的建议、批评和意见，有关机关、组织应当与代表联系沟通，充分听取意见，介绍有关情况，认真研究办理，及时予以答复。”（第二款）

    “全国人民代表大会有关专门委员会和常务委员会办事机构应当加强对办理工作的督促检查。常务委员会办事机构每年向常务委员会报告代表建议、批评和意见的办理情况，并予以公开。”（第三款）

    同时，新增第四十五条之规定，“全国人民代表大会常务委员会和各专门委员会、工作委员会应当同代表保持密切联系，听取代表的意见和建议，支持和保障代表依法履职，扩大代表对各项工作的参与，充分发挥代表作用。”（第一款）

    “全国人民代表大会常务委员会建立健全常务委员会组成人员和各专门委员会、工作委员会联系代表的工作机制。”（第二款）

    “全国人民代表大会常务委员会办事机构和工作机构为代表履行职责提供服务保障。”（第三款）

    （九）删除相关条款，保持组织法体系相对独立完整。诸如删除原法第一条第二款、第二条、第五条第二款、第八条，第九条和第十条有关议案处理程序的部分，第十一条、第十二条，第十六条有关质询案处理程序部分，第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条，属于全国人大议事规则已有规定的条款，合并到正在同时修改的全国人大议事规则之中；删除原法第二十九条、第三十条、第三十一条，第三十二条议案处理程序部分，第三十三条质询案处理程序部分，属于全国人大常委会议事规则已有规定的条款；删除第四十五条和第四十六条关于代表罢免和补选规定的条款，之后出台的选举法、代表法已有规定，依据选举法、代表法的规定办理即可。

原文标题：滕修福：全国人大组织法修正——组织制度和工作制度更加健全

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　滕修福/文）