张天科：监察委员会制定的规范性文件应当纳入同级人大常委会备案审查范围吗？

发布时间：2021-03-10 作者：张天科

    朋友圈有人咨询：某市人大常委会拟就加强本地规范性文件审查工作出台制度规定，在关于是否将同级监察委员会的规范性文件纳入备案审查范围发生分歧。

    朋友圈有人咨询：某市人大常委会拟就加强本地规范性文件审查工作出台制度规定，在关于是否将同级监察委员会的规范性文件纳入备案审查范围发生分歧。

    有人认为，监察法规定人大及常委会监督监察委员会的方式只有听取和审议专项工作报告、执法检查、询问、质询，没有规范性文件备案审查，所以不应纳入；

    有人则认为，监察委员会和政府一样，都是由人大产生，受人大监督，其制定的规范性文件，理应同政府规范性文件一样，纳入人大备案审查范围。

    笔者认为，之所以会发生同级监察委员会的规范性文件是否纳入备案审查范围的意见分歧，是因为目前我国法律法规对于规范性文件的含义还没有确切规定，尤其是对监察委会制定的规范性文件是否应纳入人大备案审查范围缺乏国家层面统一的立法明确，以致省、市、县区人大就加强本地规范性文件审查工作出台制度规定，在关于是否将同级监察委员会的规范性文件纳入备案审查范围难以规范统一。

    那么，各级人大规范性文件备案审查范围到底应该包括不包括监察委员会？换言之，监察委员会制定的规范性文件有必要报请人大审查备案吗？

    这里首先应该明确的是，从法理上讲，监察委员会和政府一样，都是由人大产生，受人大监督，其制定的规范性文件，理应同政府规范性文件一样，纳入人大备案审查范围。

    因为无论是宪法、地方组织法、监督法、还是监察法，都赋予了人大权力机关监督监委会工作的权力。

    就人大常委会履行职责而言，宪法法律明确规定和要求的所有制定的规范性文件都应当纳入人大的备案审查范围。

    政府、监察委和“两院”都由人大产生，对人大负责，受人大监督，其制定的规范性文件报人大常委会备案审查是题中应有之义。监察委员会作为人大的监督对象更不能例外。

    再次，从实践看，一方面全国人大已将监察委员会制定的规范性文件纳入人大常委会备案审查的范畴，部分省市人大也立法要求将监委会制定的规范性文件报送相应的人大常委会备案审查。

    2019年10月26日，全国人大常委会作出决定授权国家监察委员会制定监察法规。

    监察法规可以就下列事项作出规定：为执行法律的规定需要制定监察法规的事项，以及为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项。

    全国人大常委会的决定同时明确，监察法规不得与宪法、法律相抵触。在监察法规之下，为了更好推进监察工作，监察委员会还会发布具有一定法律效力、带有普遍约束性效果的规范性文件。这些规范性文件自然应该纳入全国人大常委会备案审查的范畴，不能游离于人大监督之外。

    另一方面从一些地方人大对监委会规范性文件备案审查的工作开展情况看，取得了较好的效果，实践证明并无不妥。由此可见，对各级监察委员会特别是国家监察委员会发布的法律文件进行备案与审查，是人大监督监察委员会的有效方式，也是重要职责。

    其三，2015年，中共中央办公厅下发的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》提出建立党委、人大、政府备案审查系统联动机制。

    党中央的要求很明确，即实现备案全覆盖，所有的规范性文件都要纳入相应的审查系统，不能游离系统之外；也就是说，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大的备案审查范围。

    为了维护宪法法律权威，维持法制统一，确保权力不越位、不逾矩，有必要加强对分散的立法性权力的监督。基于上述考量，也应该对监委会规范性文件进行备案审查。

    当然，目前全国人大和地方各级人大常委会规范性文件备案审查主要涉及行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。对监委会、法院、检察院制定的规范性文件是否应该提交人大备案审查并没有从全国法律层面立法明确；同时，由于监察委员会与党的纪律检查机关合署办公，有关纪检监察党内法规按规定需要上报上级纪检监察机关审查，对于是否事先应报请同级人大常委会备案审查，各地仍在探讨和摸索之中。

    笔者认为，如果纪委监委共同发布带有法律性质的文件，也应该探索相关的人大监督方式；将监察委单独制发的规范性文件和“两院”制发的涉及审判、检察工作的规范性文件都纳入备案审查范围，以地方性法规加以明确,对保证各级政府、监察委、“两院”依法行使职权，具有重要意义。因此，当下关键是要从国家层面对规范性文件备案审查范围予以明确,从备案审查制度上做好顶层设计,为地方执行提供依据，以便基层地方人大开展备案审查工作。

    总之，各级人大对“一府一委两院”规范性文件备案审查是《立法法》规定的保证法制统一的重要制度形式，是全国和省市人大立法和监督工作的共同内容，是确保宪法法律正确实施，维护法律尊严的有效举措。

    实践证明，对各级监察委员会特别是国家监察委员会发布的法律文件进行备案与审查，是人大监督监察委员会的有效方式，也是依法履行监督职能的职责和使命。

    所以，监察委员会制定的规范性文件应当纳入同级人大常委会备案审查范围；国家和地方各级人大及常委会在将监察委员会制定的规范性文件纳入人大备案审查的范围并进行审查监督不仅是必要的，也是可行的。



原文标题：张天科：监察委员会制定的规范性文件应当纳入同级人大常委会备案审查范围吗？

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　张天科/文）