法律列举事项对设区市立法权的限制

发布时间：2018-06-19 作者：易有禄

    2015年新修改的《立法法》在扩大享有立法权的设区市的数量的同时，在立法事项上却做了明确限定，即将设区市行使立法权的事项范围明确限定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”……



    2000年《立法法》关于较大市制定地方性法规和地方政府规章的事项范围的规定与省、自治区、直辖市制定地方性法规和地方政府规章的事项范围的规定是一致的，未作明确区分。但是，2015年新修改的《立法法》在扩大享有立法权的设区市的数量的同时，在立法事项上却做了明确限定，即将设区市行使立法权的事项范围明确限定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。②

　　第一，关于城乡建设与管理方面的事项。“城乡建设与管理”之表述在语义上有两种含义，一是“城乡建设与城乡建设管理”，另一是“城乡建设与城乡管理”。两种含义所涵盖的事项范围大不一样，前者仅限于城乡建设及对城乡建设的管理，后者则除城乡建设之外，还包括对城乡各项事务的管理。那么，作为设区市立法权的明确列举事项之一的“城乡建设与管理”应采哪种含义呢?对此，第十二届全国人大法律委员会在《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉审议结果的报告》中做了相应说明，即“法律委员会经研究认为，‘城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项’，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等”。该说明作为一种对“城乡建设与管理”一词的“权威解读”，其含义仍然是不太确定的。因为“城乡建设与管理包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等”中的“等”字即有“等内等”和“等外等”之分。如果是前者，城乡建设与管理方面的事项就只限于城乡规划、基础设施建设、市政管理，而如果是后者，则不限于这些事项。笔者认为，对此应从宽把握。一者是，将“城乡建设与管理”严格限定为“城乡规划、基础设施建设、市政管理”，将难以满足设区市在城乡建设与管理领域的立法需求；二者是，从宽把握与第十二届全国人大法律委员会所做的上述说明中的“范围是比较宽的”解读相吻合的。但是，从宽把握并不是没有任何边界的，并不意味着设区市行使立法权可以及于城乡建设与管理的一切事务。这是因为，城乡管理的事务是非常宽泛的，几乎可以等同于国内事务中除了国家层面事务以外的所有事务，甚至环境保护、历史文化保护方面的事项都可归入。故此，对于“城乡建设与管理”方面的事项，在全国人大常委会作出明确的立法解释之前，应以“城乡规划、基础设施建设、市政管理”三方面事项为主，再加上与之类属相近的事项。具体而言，诸如城乡规划，城乡道路、水、电、气、热等基础设施建设，医院、学校、文体设施等公共设施建设，市容、市政管理，以及对城乡人员、组织的服务和管理等行政管理事项，均应包括在内。[3]

　　第二，关于环境保护方面的事项。对于什么是环境保护方面的事项，《立法法》同样没有做出明确界定。就此，第十二届全国人大法律委员会在《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉审议结果的报告》中做了相应说明，即“从环境保护看，按照环境保护法的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等。”而2014年修订的《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”可见，全国人大法律委员会的上述说明对环境保护方面事项的列举是不完整的，此事项范围应以《环境保护法》第2条的规定为准。至于其中的“城市和乡村”，在《环境保护法》中只是将它们作为影响人类生存和发展的整体构成物，而并非要将一切城乡活动纳入其调整范围，否则，《环境保护法》就成为一部调整城市和乡村所有活动的“大法”了。

　　第三，关于历史文化保护方面的事项。对于历史文化保护方面事项的范围，不仅仅是《立法法》没有做出明确界定，全国人大法律委员会在相关报告中也未做出相应说明。但这并不意味着就此事项范围就无章可循了。首先是，《文物保护法》第2条对于具有物质形态的历史文化——文物的保护范围有明确规定，文物认定的标准和办法由国务院文物行政部门制定，并报国务院批准。具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家保护。其次是，《非物质文化遗产保护法》第2条对非物质形态的历史文化——非物质文化遗产也有明确规定，属于非物质文化遗产组成部分的实物和场所，凡属文物的，适用《中华人民共和国文物保护法》的有关规定。这两方面的规定，基本上可以涵盖历史文化的范围。当然，《文物保护法》和《非物质文化遗产保护法》规定的文物和非物质文化遗产之外的具有保护价值的历史文化形态(如古迹、传统工艺、传统艺术及习俗等)，也应当归入“历史文化保护”的范围。

　　值得注意的是，新修改的《立法法》在将设区市制定地方性法规的事项明确限定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三方面事项的同时，又规定“法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”。就二者之间的逻辑关系而言，后者应当是前者的例外规定，也就是说，设区市制定地方性法规的事项原则上应限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三方面的事项，但是，在法律明确规定就某一事项设区市应当或可以制定地方性法规予以规范时，设区市则应当或可以就该事项制定地方性法规。从全国人大法律委员会《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉修改情况的汇报》的相关表述中亦可得出该结论。③例如，《立法法》第77条第1款规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”据此，有关地方性法规案的提出、审议和表决程序的事项就属于“法律另有规定可以制定地方性法规的事项”，设区市的人大可以通过制定地方性法规予以规定。在明确限定设区市立法权的事项范围的同时又作出上述例外规定，无疑为全国人大及其常委会通过法律调整设区市立法权的事项范围留下了一定的制度空间。[4]但笔者认为，既然是例外规定，就只能在个别情形下适用，否则，《立法法》关于设区市立法权的事项范围的限定将形同虚设，势必有损立法制度本身的权威性。

　　此外，为了解决原有49个享有立法权的三类较大市已经制定的地方性法规的效力延续问题，新修改的《立法法》规定，三类较大市已经制定的地方性法规涉及规定事项范围以外的，继续有效。该规定虽然解决了三类较大市已经制定的地方性法规的效力延续问题，但仍有相关问题尚未得到解决。主要有二：其一是，三类较大市已经制定的地方性法规涉及规定事项范围以外的，原制定机关能否对其进行修改、废止?其二是，三类较大市已经提请市人大常委会审议但尚未通过的地方性法规，涉及规定事项范围以外的，能否继续审议?就第一个问题而言，修改后的《立法法》第72条第6款规定三类较大市制定的涉及前述规定事项之外的地方性法规继续有效，虽然维护了法律体系的稳定性，但是，由于对于这些地方性法规的修改和废止问题却未做规定，从而使得三类较大市的立法权限规定呈现出明显的不完整性。因为随着社会情势的变化，这些地方性法规也可能存在修改或废止之必要，如此一来，则必然面临原制定主体有无相应权限的问题。从理论上讲，一个完整的立法权包括制定、修改和废止规范性法律文件的权力。因此，修改后的《立法法》第72条第2款规定包括三类较大市在内的设区市的人大及其常委会只在前述三方面事项上有立法权，也就意味着其修改和废止的权力亦不复存在了。从务实和有助于问题解决的角度出发，笔者认为，应由全国人大常委会以立法解释的形式明确三类较大市对继续有效的既定法的修改和废止的处理权限：因上位法修改或者实际情况发生变化，可以对其进行必要的修改，但不得增加《立法法》关于设区市立法权限范围以外的事项；因上位法的修改或者实际情况发生变化导致其无继续维持效力的必要时，应当予以废止。就第二个问题而言，由于地方性法规尚未通过，也就不存在是否生效的问题，故此，如果法规草案涉及《立法法》规定的设区市立法权限范围以外的事项，应当对草案的相关内容进行修改，或者停止该草案的审议，由提案权人撤回提案。

原文标题：设区市立法法权的权限解析

原文来源：《政法论丛》