童大焕：小产权房政策上进退失据 会使“贫民窟化”加剧

发布时间：2014-02-08 作者：

    “花自飘零水自流，产权无序无时休”的小产权房政策上进退失据的状况，是越来越多的小产权房泛滥，却只便宜了中产阶层这些买家和开发商、城市郊区和城中村农民，对政府、对外来人口“人的城市化”，对中国的城市化进程一点好处都没有……



    据中央人民广播电台经济之声《天下财经》2014年2月2日报道，继去年11月份发布《坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》后，国土部又先后赴5省（市）督办小产权房违法用地查处工作。春节前，北京、河北石家庄、海南海口等地已经集中拆除了一批小产权房。国土部表示，针对小产权房将采取“三个一批”的整治办法，即拆除一批，拆除在耕地、河道、地质灾害上的小产权房；查处一批，查处违法、违规建设的小产权房；问责一批，要追究一批相关政府人员的责任。国土部、住建部进一步表示，要摸清小产权房的总体情况，提出分类处理建议。

    国土资源部执法监察局局长李建勤坦言，在小产权房的治理上，全都拆除或全都合法化的两个极端都走不通，当前的主要工作仍然是摸清小产权房的类型、数量等情况，分类处理。

    如何妥善处理小产权房问题，是政府历来左右两难的棘手问题，既不能因过于严厉拆毁引发大规模对抗和群体性事件，又不能因过于宽松鼓励而诱发小产权房更大规模的发展蔓延。但也正是这种骑虎难下进退失据的态度，使得小产权房事实上愈演愈烈积重难返。对小产权房的数量迄今没有权威的统计，估计统计也难，但有人估计全国已达66亿平方米以上，是目前全部商品房住宅面积的一半，在深圳则占全部住房面积的一半。

    可以预料，随着城市化背景下城市尤其是大中城市房价的不断飙升，以及小产权房和商品房相比的价格优势，对于小产权房，市场追捧而政府骑墙的僵持态势还将维持下去，这种僵持将使小产权房继续星火燎原盖遍神州。

    从法律的严格定义上说，凡违反国家关于土地用途管制和规划管理而建造的、不能取得商品房合法证书合法销售的住宅可以说都是小产权房。包括商品房上的违规加建、改建、扩建、重建等。但我们今天所说的小产权房，基本上是全社会约定俗成的一个较窄范围的定义，专指在农村集体土地上建设的房屋，因为违反了土地用途管制、未经规划许可、不能向银行按揭和抵押、拿不到正式房产证和土地证的房屋。

    它产生的原因在于两个：一是政府规定用于商品房开发的土地必须先经政府征用，然后再由政府出让。二是1998年《土地管理法》修改删除了允许城市居民经县级人民规定可有偿使用农村土地建住宅的第41条，1999年起国家多次下文明令禁止非本集体经济组织成员购买农民宅基地和住宅。

    与政府对小产权房围追堵截的态度不同，学界普遍对小产权房采取明显宽容甚至强烈支持态度。但是曾经影响我国经济改革进程三项重要变革（价格双轨制、国有资产管理制、股权分置改革的主要提出者和推动者）、如今仍对政府决策具有相当影响力的经济学家华生则和政府一样采取了态度上坚决反对、具体操作上模棱两可实则束手无策的态度。他在其新书《城市化转型与土地陷阱》中认为，在任何城市里，只要开发权不限制，个人可以抢占社会管理的土地开发权，那就会出现公地悲剧，即人人都试图扩大自己的生存空间，最后是大家都生活在一个恶劣和难以生存的环境中。因此很显然，城市大商品房用地上不能随便自建，农民自用宅基地上当然没有可以随意自建然后售卖赚钱的道理。自主兴建小产权房，只会造成城市的无序扩张和贫民窟的出现，不管在城乡的哪一块土地上都不可能放开。

    但是，他给出的解决方案却又是“花自飘零水自流，产权无序无时休”的：“综上所述，小产权房问题分歧极大，而现状也难以为继，而对各种违法违建的建设睁一只眼闭一只眼的状况是对法治的无情嘲弄和破坏。因此，小产权房问题无法回避，必须面对和解决，而这只有放在城市化过程中的土地和户籍制度改革的大背景下，才有可能找到根本性解决方案。”好像有解决方案，事实上什么解决办法都没有，仍然和政府部门一样，推诿、拖延，把问题一届一届推给后代去解决。这是一种聪明、骑墙、谁也不得罪但什么问题也解决不了的态度。

    再看其《小产权房合法化：正当性及可行性探讨》，完全有再商榷的必要：

    “其一，小产权房的吸引力主要在于其廉价，这是肯定的。但说这是由于政府垄断土地一级开发市场造成的，则不符合历史事实。因为各地的小产权房至少从1990年代就已经产生，而政府垄断土地一级开发、进行土地招拍挂则是2004年以后的事情……这和商品走私的道理是相同的。其实即便在城市的国有建设土地上，带有土地的别墅或院落乃至住宅楼顶层有建造空间的地方，只要治理不力，违建扩建改建都泛滥成灾。甚至在法治和新闻监督都高度发展的香港，由于房价地价昂贵，还不时曝出某些政治显要人物对自用住宅违建扩建的丑闻。可见只要有空可钻，人心的贪婪普遍存在。所以我们其实不必为小产权房因逐利而存在寻找冠冕堂皇的理由。”

    这里面混淆了两个问题：一是把土地招拍挂当成政府垄断土地一级开发的开端，这是不符合事实的。招拍挂只是政府土地出让方式从协议出让向公开拍卖的转变，不改变垄断土地的事实。而土地储备制度其实早在城市住房商品化、宣布全面停止福利分房（事实上直到今天都还有福利分房）的1998年的前一年，即1997年就开始了。当然，“民众圈了政府的地”的历史比这还要更长远，可以说自有人类历史以来就开始了，甚至比政府成立还要早。因此，其“自然合法性”是天然存在的。

    二是华生把商品房上的违建与小产权房混为一谈，混淆了二者之间的根本区别：小产权房是政府单方面规定的产物。这样一种单方规定与立法程序正义、法治精神是相悖的。而商品房上的违建则是业主违反规划等“合同”。

    “其二，小产权房是否能够帮助中低收入者在一定程度上解决住宅问题，这个回答也是肯定的。在保障性住房缺失的情况下，小产权房的确解决了大量外来人口的栖身问题。但是这里也有两点要厘清，一是小产权房能解决栖身未必能解决安居。小产权房一般源自违规建造和偷建抢建，因而多数建造质量差、环境堪忧、过道拥挤、安全隐患多、基础设施条件恶劣，很多是严重违反消防规定的‘握手楼’，挤在这样的城中村或城郊村中，流动打工或上学暂时栖身可以，真正安居乐业、抚养后代显然多数不具备条件。二是小产权房之所以廉价，在很大程度上就是因为其不合法。一旦能够合法化，其价格必然在一夜间赶上同等情况的商品房，低收入的外来人口也就不再能负担。许多城市的城中村改造，往往是改造一片就赶走一批外来人口，就是例证。”这里也有几个问题：一是目前小产权房政策上进退失据的状况，正是其陷于混乱、无序、低质的原因之一。如果开放小产权房合法化通道，则可以对未建小产权房进行规划、质量等方面的规范；同时对现有小产权房进行清理整顿，仅对质量和消防安全严重不过关、选址严重有地质灾害隐患的加以改造和拆除或重建，这样就能改善小产权房的低劣和不安全状况。政策进退失据、实际放任自流，反而会使小产权房的“贫民窟化”加剧。二是小产权房合法化并不必然导致房价追赶商品房，只要辅之以按年缴交房产税、允许银行抵押按揭等政策，小产权房可以在维持低价低门槛的情境下，大幅度降低农民的进城门槛。三是小产权房可以解决外来农民工们栖身但不能解决他们安居问题，不是因为华生所列的那些问题，而是因为小产权房虽然价格低，但由于不能按揭，对于工资收入低、又缺乏财产性收入的进城农民工来说，门槛仍然高不可攀！

    “其三，是关于符合规划的小产权房可以放行的建议，初看上去似乎有道理，但实际上无法操作。一方面是因为建在农地、未利用土地、农村公益用地和宅地上的小产权房往往联成一片，另一方面因为所谓规划也是人制订的，并没某地一定要干什么的客观标准。因此已经盖好的住宅区总是可以通过调整规划使其符合规划。这样一来除个别极端情况也就无所谓不符合规划的问题。但是，如果普遍地只补交一些税费就将小产权房合法化，既有一个对分担了整个城市公共建设费用的高价商品房购买者的公平性问题，更有一个如果开了赦免迄今为止的违规者的先例、怎么制止后来者继续群起而仿效的问题。”

    如笔者针对华生第二条评价所述，如果小产权房合法化是辅之以按年缴交的房产税，则不存在商品房购买者吃亏不吃亏问题。只不过现有商品房购买者是一次性缴交了几十年的土地出让金和巨额税费，小产权房购买者则是按年缴交。这样，小产权反而不会像现在一样泛滥。而且由于小产权房的建设机制、税费机制与现有商品房不一样，减少了一次性缴纳的土地出让金和高额税费，小产权房仍然可以保留现有的价格优势（一般小产权房价格仅为周边商品房价格三分之一到一半左右），再在合法化过程中开放银行按揭和抵押，则可以大幅度降低进城农民的首次购房成本，有利于他们进城安居乐业，进而在城市扎根基础上让出农村土地和房屋，而不是只能回乡盖房，一边形成城市巨大的贫民窟，一边制造大量的、绝大多数时候无人居住并且再过一二十年就要彻底荒废的乡村建筑垃圾。现有小产权房由于不能按揭抵押，农民工和其他外来打工者以及当地就读的外来大学生基本上只能租得起，买得起的、实际购买者则以本地城市居民居多，也包括一部分收入较高的外来中层白领和自谋职业者。它实际造成的结果仍然是对有产阶层锦上添花，没有对外来农民这些无产阶层雪中送炭。另外，现有小产权房不能合法化，并不能解决纳入规划的难题，反而绝大多数处于既不能拆也不能规范的问题。

    综上所述，小产权房（我们仅指窄定义下的小产权房）不合法化，僵持的结果是于国于民皆不利：加剧小产权房的失控和贫民窟化；政府得不到税收；外来无资产和低资产阶层买不起，使他们丧失在城市的财产性收入，阻碍了城市化的自然进程；大量农民工被迫回乡盖房，又加剧了乡村土地、房屋的浪费和过剩。小产权房由于处在登记等的真空状态，还有可能成为贪官污吏洗钱的绝佳场所。

    虽然我个人从性价比角度考虑不倾向于去买小产权房，但对小产权房这么一种和人类历史一样久远的、最本源的房地产建设开发模式抱以理解和期待，这种模式是降低农民进城成本的理想模式，若辅之以小户型化、房产税等机制，完全可以达成全社会的多赢。而小产权房问题悬而不决的僵持结果，是越来越多的小产权房泛滥却只便宜了中产阶层这些买家和开发商、城市郊区和城中村农民，对政府、对外来人口“人的城市化”，对中国的城市化进程一点好处都没有。



原文标题：怎么解决小产权房

资料来源：腾讯网 

（立法网  赵娟）