翟峰：四川“历史文化保护”地方立法概览

发布时间：2018-02-09 作者：翟峰

    不抵触、不照搬照抄、突出地方特色、可操作”，既是四川历史文化保护地方立法应始终遵循的重要原则，也成为衡量四川历史文化保护地方立法质量的一条最为重要的检验标准……



立法概况

    自2015年3月《中华人民共和国立法法》修订以来，四川省设区的市（州）在“历史文化保护”领域的地方性法规，经四川省人大常委会批准施行的有成都市历史建筑和历史文化街区保护条例、成都市古树名木保护管理规定、达州市传统村落保护与利用条例、巴中市红军文物保护条例4部。

    与此同时，全省其市州，有相当比例的市州在近年或未来五年内皆有“历史文化保护”领域立法的计划、规划或意向，其中有的已进入调研、听证或一审、二审阶段，如雅安市历史建筑保护条例、宜宾市李庄古镇保护条例、自贡市历史文化保护条例、泸州市白酒历史文化保护条例、绵阳市文物保护管理办法、乐山市文物保护条例等。此外，广元市和德阳市对近期历史文化保护类立法，也分别作了规划。

    2017年5－6月，眉山市即已开展了对其文物保护立法的调研；自贡市的井盐历史文化遗迹保护条例的立法调研始于2016年，至2017年1月专门为此召开了立法听证会，现条例草案即将进入三审。

    2017年2月中旬召开的凉山州第十一届人民代表大会第一次会议上，沙日木前等10名代表联名提出的《关于制定〈凉山彝族自治州文昌故里景区管理条例〉的议案》，被列为了大会三件议案之一。

    由此可见，有关“历史文化保护”领域立法的市州人大代表议案，愈来愈获得市州人民代表大会的重视。

立法背景

    众所周知，巴蜀文化具有从古至今的历史延续性和连续表现形式的区域性文化，历史悠久并具有独特性。

    仅从其源远流长来看，即已有5000余年发展历程，且已在中国上古三大文化体系中占有重要地位，与齐鲁文化、三晋文化等地地域文化共同构成了辉煌灿烂的中国历史文化文明之盛景。

    故此，巴蜀大地自古以来就既是中华民族历史文化的摇篮之一，又是人类文明的发祥地之一。

    从秦汉到近、现代巴蜀产生的诸如司马相如、扬雄、陈子昂、李白、苏轼、张木式、杨升庵、张问陶、李调元、郭沫若、巴金等文化巨匠，则不仅使其在诸如汉赋、唐诗、宋词、巴学、蜀学、史学、道教、天文、易学、文学等众多文化领域皆处于中华民族历史文化文明之前列，而且其独特的巴蜀历史文化与自古以来的中国宗教文化、齐鲁儒学、三晋法学、荆楚道家，共同形成了中华民族古代历史文化文明之显著特色。

    纵观璀璨夺目的巴蜀历史文化文明之地位，所具有的诸如开放性、整体性、特色性这三大特征，不仅使其“善于容纳和集结的开放性体系、区域性文化个性的更新与崛起、开创性与完美性的结合”这三大特点尤为突出，而且其极具开拓、开放性因素的精华，则铸就了今日四川历史文化文明之辉煌。

    四川文物局的数据显示：截止2016年底，四川拥有五处世界遗产，位居全国前列。而其国家级、省级、市县级文物保护单位分别即达230处、969处、6307处，登记在册的文物点更是多达65231处。此外，四川全省目前还有博物馆164个，馆藏文物340．3万件（套）。

    可以说，四川全省目前拥有国家、省、市县级文物保护单位不仅数量多、历史久，而且具有很高的历史科学和文化艺术价值，在国内外都享有特殊地位。

    然而，也应当正视的是：由于改革开放以来四川各地城镇化的迅猛发展，尤其是随着这些年来旧城的加速改造、拆旧建新，一些地方在文物保护范围内违章搭盖、随意破坏文保单位周边环境风貌和文物古迹的现象时有发生。

    为了辉煌灿烂的巴蜀历史文化的更好延伸、传承和发展，四川各地即亟需通过加快相关立法，以此加大保护其历史文化、文物遗存之力度。尤其是四川不少地方的一些独具特色的非物质文化遗产，则更是亟需通过制定相关地方性法规，使其地方历史文化中的这一独特文化遗产，能够切实得到妥善保护和传承。

    四川省设区的市（州）正是在这样的立法背景下，才较为充分行使其在“历史文化保护”方面的地方立法权的。

立法特征

    特征之一：坚持“不抵触、有特色、可操作”

    2016年9月召开的第二十二次全国地方立法研讨会明确提出：设区的市的地方立法一定要在中国特色社会主义法治体系的框架内，按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，从本地的实际出发，在增强地方特色上下功夫。

    因此，“不抵触、不照搬照抄、突出地方特色、可操作”，既是四川历史文化保护地方立法应始终遵循的重要原则，也成为衡量四川历史文化保护地方立法质量的一条最为重要的检验标准。

    为此，四川对设区的市在施行历史文化保护地方立法权之初，就特别强调：要突出四川各地历史文化保护地方立法之特色，既要做到“人无我有，人有我优”“守住底线，遵循规范”，又要做到“为我所用，用足用好”“简明精练、严谨规范”。

    与此同时，四川省人大常委会还特别强调：本省各设区的市（州）人大常委会在主导制定本地的地方性法规时，要坚持不照搬照抄上位法条文,努力解决实际需要问题, 在细化、深化、补充、延伸上下功夫，同时要以加大地方事务自主性立法力度为前提，制定一批具有地方特色的法规。

    据已经四川省人大常委会批准施行的《巴中市红军文物保护条例》研究发现，可以说在地方性立法中坚持“不抵触、有特色、可操作”立法原则方面的代表作之一。

    《巴中市红军文物保护条例》在立法过程中自始至终坚持“不抵触、有特色、可操作”这一地方立法要求，不仅具“政府责任强化、公众参与踊跃、保护举措有力”等六大特征，而且对完善本地文物保护体系、从制度上加强革命文物的保护和展示暨利用，以及对利用好红色资源、发扬好红色传统、传承好红色基因等，皆既具有重要作用和深远意义。

    特征之二：兼顾“地方城市建设”与“管理暨环境保护”

    鉴于城市建设与管理、环境保护、历史文化保护之关系的密不可分，四川省设区的市（州）自2015年3月立法法修订以来，不仅在施行城市建设与管理、环境保护方面的地方立法权的过程中兼顾对历史文化保护这一重点领域方面，而且在其施行历史文化保护方面的地方立法权的过程中，兼顾对城市建设与管理、环境保护这两个重点领域方面。

    近两年四川省设区的市（州）历史文化保护方面的地方性立法，不仅注重了对单纯的文物保护、人文遗迹、非物质文化遗产保护暨农耕文化传承、地域历史文化传承、历史文化遗产的保护和民间艺术的保护等领域的“历史文化保护”方面的调研，而且注重了对与城市建设和管理、环境保护立法有关的诸如历史文化名城名城镇名村、历史街区、历史建筑、风景名胜区等历史文化保护范畴的调研。

    无论是已经省人大常委会批准施行的成都市古树名木保护管理规定、达州市传统村落保护与利用条例，还是目前已进入立法程序阶段的雅安市历史建筑保护条例、宜宾市李庄古镇保护条例等，不仅在其立法过程中注重了对单纯的历史文化保护之调研，而且注重了突出其与城市建设和管理、环境保护立法有关的调研内容。

    特征之三：加大对“历史文化街区”的保护力度

    历史文化街区之保护是基于中国城镇化建设的历史背景而展开的。

    1986年国务院公布第二批历史文化名城的有关文件中明确规定：“对文物古迹比较集中或能较完整地体现出某一历史时期的传统风貌和民族地方特色的街区、建筑群、小镇、村落等，也应予以保护”。

    2007年12月全国人大常委会通过的《文物保护法》中，不仅充分肯定了将历史文化街区的保护和开放提到法律保护层面的这一做法，而且进一步将具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古建筑、石刻等纳入到了保护范畴之中。

    2008年8月，国务院颁布施行的《历史文化名城、名镇、名村保护条例》，更是从具体行政法规上做出明确规定：“历史文化街区是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并有一定规模的区域。”

    四川省设区的市（州）对于“历史文化保护”方面的历史文化街区的地方性立法，虽然目前才刚刚起步，真正完成该项立法且开始施行的仅有已经省人大常委会批准的《成都市历史建筑和历史文化街区保护条例》，但由于该项四川省域内的立法突出了成都市特定历史文化背景下的历史文化街区特征、具有一定的历史文化街区真实性、具有完整的历史文化街区风貌等特点，在四川省设区的市（州）中“通过地方历史文化保护的特色立法，切实注重了对历史文化街区的保护”的最具代表性特征的地方性立法之一。

    虽然成都市近年来历史文化街区的保护工作取得一定成效，但随着其保护范围的不断扩大，以及其进程的不断深入，其保护工作面临的诸如涉及保护图则制定、抢救保护、修缮利用等新的系列困难，则急需通过相关地方性立法而切实解决之。

    此次《成都市历史建筑和历史文化街区保护条例》的出台，就是为了弥补成都在历史文化街区保护和管理上的地方立法之空白，就是为了通过立法支持利用历史建筑开展与其保护要求相适应的文博创意、休闲旅游、文化展览等街区历史文化活动，也是为了通过立法鼓励成都市公民、法人和其他组织以多种形式投资参与对历史文化街区建筑的保护和利用，也是为了通过立法支持成都市被批准公布的历史建筑和历史文化街区拥有其统一设立保护标志并编制保护图则的“身份证”。

原文标题：为了灿烂辉煌的巴蜀历史文化得到更好的传承和发展——四川“历史文化保护”地方立法概览
 

原文来源：立法网微信公众号
 

（立法网  翟峰/文）