马英娟：中国地方立法主体曾有长达25年的否定期

发布时间：2015-12-22 作者：

    从1954年到1979年，中国实行中央集权的立法体制。除民族区域自治地方外，一般地方原来享有的暂行法令条例、单行法规的拟定权被一律取消。从1966年夏开始，由于国家法制被整体搁置，地方立法进入否定及事实上的停滞期。



    上海师范大学法政学院教授马英娟在《上海师范大学学报：哲学社会科学版》上发表文章说，从1966年夏开始，由于国家法制被整体搁置，宪法规定的民族自治地方的立法权也形同虚设，地方立法进入否定及事实上的停滞期。

    她说，一个国家的地方是否享有立法权、哪一级的地方享有立法权以及地方立法权的大小，不仅与本国的国家制度(尤其是国家结构形式)有关，而且与不同历史时期的具体国情密不可分。只有了解历史，才能明确未来的发展方向。

    1.1949-1954：地方立法主体的多元期

    从新中国成立到1954年《宪法》颁布前，中国的立法权主要属于中央，但县级以上的地方各级政权机关都享有拟定暂行法令条例或单行法规的权力，自治乡以上的各民族自治区自治机关均享有制定单行法规的权力。地方立法主体的多元化是建国初期立法体制的主要特征。

    根据政务院1949年12月通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》，各大行政区人民政府委员会有权“拟定与地方政务有关之暂行法令条例，报告政务院批准与备案”。1950年1月，政务院通过《省、市、县人民政府组织通则》，规定省人民政府委员会有权“拟定与省政有关的暂行法令条例，报告主管大行政区人民政府转请中央人民政府政务院批准或备案”；市人民政府委员会有权“拟定与市政有关的暂行法令条例，报告上级人民政府批准施行”；县人民政府委员会有权“拟定与县政有关的单行法规送请省人民政府批准或备案”。同时，为体现民族自治，1952年的《民族区域自治实施纲要》赋予各民族自治区(相当于乡、区、县、专区或专区以上的行政地位)制定本自治区单行法规的权力。

    这一时期，之所以要赋予众多地方政权机关以立法权，主要出于两方面的考虑：一是政权更替的需要。新中国成立后，国民党的六法全书被彻底废除，单纯依靠中央立法无法满足革命和建设对秩序和规范的需求。二是各地情况差别悬殊。长期的战争状态导致各地发展极不平衡，情况异常复杂，中央不可能以统一的立法解决各地不同的复杂问题。为弥补中央立法的不足，因地制宜地解决各地问题，赋予地方立法权有其必要性。

    这一时期的地方立法对“维护新生的政权，建立新的秩序，指引和保障当时各项运动的开展，继续完成民主革命的遗留任务并使中国步入社会主义初级阶段，发挥了重大作用。”

    2.1954-1979：地方立法主体的否定期

    从1954年《宪法》颁布到1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)生效前，中国实行中央集权的立法体制，除民族区域自治地方外，一般地方原来享有的暂行法令条例、单行法规的拟定权被一律取消。而且，从1966年夏开始，由于国家法制被整体搁置，宪法规定的民族自治地方的立法权也形同虚设，地方立法进入否定及事实上的停滞期。

    根据1954年《宪法》，“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”(第22条)，全国人大常委会只能“解释法律；制定法令”(第31条)。除“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准”(第70条第4款)外，地方各级人大的主要职责是“在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行”(第58条)，地方各级人民委员会(即地方各级政府)的主要职责是“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令”(第64条第2款)，一般地方原有的立法权被一律取消。1975年《宪法》和1978年《宪法》延续了这一中央集权的立法体制。

    这一阶段，之所以否认地方立法，有两个重要原因：一是法制统一的需要。“旧中国处于半殖民地半封建的分裂状态，大大小小的军阀割据了各地方政权，国家实际没有统一的法制。新中国建立后，为了维护国家的统一，必须实行法制的统一。”1954年《宪法》将立法权高度集中于全国人大，在当时是十分必要的。二是推行计划经济的需要。计划经济体制下，为保证中央的权威和对全国资源的集中统一调配，需要权力(包括立法权)的高度集中。此外，国家领导人的中央集权倾向、苏联立法模式的影响以及当时对立法任务繁重性、复杂性认识的缺乏也是造成这一时期否认地方立法的重要因素。

    这一时期中央集权的立法体制保障了计划经济体制的有效运行，增强了新中国的政权内聚力，避免了国家分裂，但也在一定程度上影响了地方主动性、积极性的发挥，阻碍了国家法制的全面发展。

    3.1979-2015：地方立法主体的扩容期

    自1979年《地方组织法》颁行至2015年3月《立法法》修改之前，中国推行统一而又分层次的立法体制，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府先后被赋予立法权，从而进入地方立法主体的逐步扩容期。

    1979年7月，第五届全国人大第二次会议通过《地方组织法》，规定省、自治区、直辖市的人大及其常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人大常委会和国务院备案。这是新中国成立后第一次以法律的形式赋予省级人大及其常委会立法权，是对过去立法体制的重大变革。

    1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过现行宪法，从宪法层面确认了1979年《地方组织法》规定的立法体制，明确“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。(第100条)同时，考虑到一些较大的市的政治、经济、文化地位比较重要，也需要根据本地方的实际制定地方性法规，此次会议还对《地方组织法》进行了修正，规定省、自治区的人民政府所在地的市(以下简称省会市)和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案；同时赋予省、自治区、直辖市以及省会市、经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定规章的权力。⑩此次修正不仅将地方立法权从省级进一步下放到省会市和经国务院批准的较大的市，而且将地方立法主体从上述地方的权力机关进一步扩展到同级地方政府，是地方立法主体范围的重大突破。

    1986年12月，第六届全国人大常委会第八次会议对《地方组织法》进行了第二次修正，将省会市和经国务院批准的较大的市的地方性法规“拟订权”改为“制定权”，同时将地方性法规的制定权扩展到上述地方的人大，规定省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行，并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

    2000年7月施行的《立法法》进一步扩大了地方立法主体的范围，将“经济特区所在地的市”与省会市、经国务院批准的较大的市统称为“较大的市”，规定：较大的市的人大及其常委会有制定地方性法规的权力，较大的市的人民政府有制定规章的权力。由此形成了由中央、省级、较大的市的人大及其常委会、人民政府以及民族区域自治地方人大、特别行政区立法机关组成的统一而又分层次的立法体制，为发挥地方的主动性、积极性提供了广阔的空间。

    除一般地方立法权外，这一时期，有些地方(主要是经济特区)还根据全国人大或全国人大常委会的授权获得了特别授权立法权，具体包括：1981年11月，第五届全国人大常委会第二十一次会议授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规；1988年3月，第七届全国人大第一次会议授权海南省人大及其常委会根据海南经济特区的具体情况和实际需要制定法规；1992年7月，第七届全国人大常委会第二十六次会议授权深圳市人大及其常委会和深圳市政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施；1994年3月，第八届全国人大第二次会议授权厦门市人大及其常委会和厦门市政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施；1996年3月，第八届全国人大第四次会议授权汕头市和珠海市人大及其常委会、政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施。这些授权决定为改革过程中地方的先行先试提供了合法性依据。

    这一时期，之所以出现地方立法主体不断扩容的现象，一方面是由于立法指导思想的转变。立法者认识到，将立法权完全掌握在中央，“很难适应千差万别的具体情况，不是挂一漏万，就是主观主义，实践证明不行”。要调动地方的积极性，必须向地方下放立法权。另一方面是出于改革开放的需要。肇始于1978年底的改革开放，在中国属于新生事物，走的是“摸着石头过河”的路子。在缺乏统一立法经验的情况下，盲目进行全国性立法必然影响法的科学性和稳定性。在这种背景下，赋予地方立法权，不仅有利于调动地方的主动性、积极性，而且地方的先行先试，还能够为中央进行全国性立法开辟道路。

    在过去的三十多年里，各地制定了大量的法规、规章，为地方的经济发展、社会管理、公共服务提供了法制保障，推动了本地区的经济社会发展和民主法治建设。而且，具有开创意义的法规、规章还在某些领域引领了国家立法和改革创新的方向，为全国统一立法积累了经验。



（立法网  小蚕）